Эффективность антикризисных мер в России

Общая оценка. Основная положительная черта налоговых новаций — совершенствование механизмов начисления налогов и их администрирования. Значительное внимание уделено снижению налоговой нагрузки на нефтедобывающие предприятия (НДПИ, налоговые каникулы). Существенным может быть (в зависимости от практических решений региональных властей) снижение налоговой нагрузки на малый бизнес (УСН). Однако что касается уменьшения налоговой нагрузки на бизнес в целом за счет снижения ставки налога на прибыль, то антикризисный эффект представляется весьма ограниченным ввиду резкого сокращения прибыли предприятий.

Только одна из множества принятых налоговых  мер (увеличение амортизационной премии) прямо связана с системным  стимулированием инвестиционной деятельности предприятий. Ряд мер (в частности, освобождение от НДС ввоза оборудования, не имеющего аналогов; реструктуризация задолженности, инвестиционный налоговый  кредит) представляются мало прозрачными  по механизмам их применения.

В целом налоговые  меры, входящие в «антикризисный»  пакет правительства, не составляют единой и взаимосогласованной системы.

Меры  в рамках таможенно-тарифной политики

Постоянное существенное повышение ввозных тарифов в  течение 2001—2008 гг. наблюдалось только по мясу и автомобилям. Оно продолжилось и в рамках антикризисной политики (более 30 пунктов для мяса и старых автомобилей). По товарам, на которые  пошлины ранее снижались или  были стабильными, ставки повысились по следующим группам: молочные продукты, продукция черной металлургии, трубы, автобусы и некоторые виды специальных  автомобилей, а также техника  для лесного хозяйства. При этом увеличение ставок было относительно умеренным — только в отдельных  случаях оно превышало 10%, а в  основном составило 5—10%. Более резкое повышение — до 20 пунктов —  произошло в отношении техники  для лесного хозяйства. Существенно (более чем на 5 пунктов) повышены ввозные пошлины на товары, которые  ранее облагались пошлинами не более 5%: продукция черной металлургии, грузовики  и машины для лесного хозяйства. Снижены ввозные пошлины на некоторые  товары, включая каучук и сырье  для черной металлургии (лом, отходы, стружка).

По оценкам, которые  были сделаны на базе данных за 2007 г., изменения ввозных пошлин касаются импорта объемом примерно 30 млрд долл., при этом около 75% приходится на повышение пошлин в пределах 5—10 пунктов, около 7% — выше 35 пунктов, снижение затронуло примерно 3%. Изменение пошлин по товарным позициям с более крупными объемами импорта было не таким существенным, как по менее значимым товарным позициям.

Общая оценка. Отметим, что эффективность применения тарифных инструментов для компенсации негативных последствий кризиса и для расширения внутреннего спроса изначально ограничена. Дело

в том, что повышение  ставок тарифа может привести к росту  цен на внутреннем рынке и способствовать снижению спроса. Чтобы избежать такого негативного эффекта, потребители  должны быстро переключиться на продукцию  внутреннего производства. Для этого  необходимы незагруженные мощности или инвестиционные ресурсы для  быстрого расширения производства, а  также высокий уровень коммерческой взаимозаменяемости импортных и  местных товаров.

В условиях спада  использование тарифных инструментов наиболее целесообразно в рамках эффективной тарифной защиты, то есть посредством снижения пошлин на импортные  виды сырья и оборудования, которые  необходимы для стимулирования и  поддержания производства и не могут  быть обеспечены местными поставщиками. Этот механизм эффективен и в условиях депрессии, и при оживлении. Однако такого рода меры в «антикризисном пакете» представлены недостаточно. По некоторым направлениям более  эффективными могут оказаться антидемпинговые, компенсационные и специальные  защитные меры.

Меры  по развитию малого и среднего предпринимательства

В условиях кризиса  поддержка малого и среднего бизнеса  имеет очень большое значение не только для стимулирования экономического роста, но и для обеспечения занятости  и смягчения кризисных последствий  в социальной сфере. Судя по числу  мер поддержки, ориентированных  на МСП, это направление действительно  представляется одним из важнейших  приоритетов антикризисной политики. На него государство выделяет дополнительно 6 млрд руб. по Программе финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства; 30 млрд руб. выделил Внешэкономбанк на поддержку кредитования МСП.

Среди наиболее важных новых «денежных» мер в  рамках Программы финансовой поддержки  малого и среднего предпринимательства  можно назвать выделение грантов  начинающим предпринимателям на создание собственного бизнеса. По оценкам, на эти  цели может быть израсходовано до 4,5 млрд руб., а грантовую поддержку получат около 15 тыс. начинающих предпринимателей. В целом указанную меру эксперты оценивают положительно, однако отмечают, что ее трудно администрировать из-за отсутствия наработанной практики. Кроме того, максимальная сумма гранта начинающему предпринимателю (300 тыс. руб.) значительно ниже необходимой для запуска бизнеса. Многие меры по поддержке «старта» новых предприятий, декларируемые как антикризисные, запоздали — они были бы более эффективны на этапе роста экономики.

Значительное  число мер по поддержке малого бизнеса сопряжено с проведением  конкурсного отбора, иногда двухэтапного. Это во-первых, делает данные меры менее оперативными, а во-вторых, их результативность начинает зависеть от четкости критериев отбора и эффективности контроля. Отметим, что эффективность большинства мер по поддержке малого бизнеса во многом определяется тем, как они реализуются на местах.

Двухэтапность присутствует и в наиболее «сильной» мере по расширению кредитования малого бизнеса через Внешэкономбанк. Общий лимит на этот вид деятельности в 2008 г. составлял 9 млрд руб., причем кредиты смогли получить лишь 5 тыс. малых и средних предприятий (для сравнения: всего в стране их насчитывается 2,4 млн). По оценкам экспертов, реальные средства в рамках программы Внешэкономбанка дойдут до конечных заемщиков не раньше середины 2009 г.

В качестве наиболее оперативной антикризисной меры в сфере поддержки малого бизнеса  можно рассматривать предоставление регионам права снижать до 5% налоговую  ставку в рамках упрощенной системы  налогообложения по доходам за вычетом  расходов. Но эта мера не лишена существенных недостатков. В силу жестких ограничений  бенефициарами в действительности выступают микропредприятия. Кроме того, большинство работающих по упрощенному режиму фирм используют единую ставку 6% от доходов. Наконец, далеко не все регионы поспешили воспользоваться данной возможностью: к началу марта соответствующие законы были приняты только 13 субъектами Федерации, в некоторых случаях лишь для отдельных видов деятельности.

Значимыми могут  стать «неденежные» институциональные меры, связанные с обеспечением доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к получению заказов при закупках товаров (услуг) субъектами естественных монополий и государственными корпорациями, а также к муниципальным заказам, но при условии обеспечения реальной конкуренции и прозрачности таких закупок.

Общая оценка. В целом совокупность антикризисных мер по поддержке МСП не противоречива и стимулирует развитие этого сегмента экономики. Вместе с тем многие меры недостаточно оперативны и окажут эффект только летом—осенью 2009 г., что не позволяет высоко оценивать их эффект в острой фазе кризиса. Однако они, вероятно, помогут экономике быстрее восстановиться после прохождения нижней точки кризиса.

Наиболее эффективные  меры по поддержке МСП сопряжены  с большим числом рисков, в частности, предполагают эффективное администрирование  принятия большого числа решений (на уровне регионов, региональных банков, муниципалитетов). В связи с этим важны мониторинг достигнутых результатов, сопоставление усилий различных  регионов по поддержке МСП.

Еще раз отметим, что большинство мер, декларируемых  с позиций поддержки малого и  среднего предпринимательства, на самом деле в основном направлены на поддержку малого бизнеса. Кроме того, наметился определенный сдвиг от поддержки инновационных малых фирм к поддержке малого бизнеса в целом. В принципе такое смещение акцентов в условиях кризиса объяснимо, но приоритет развития инноваций, формирования новых инновационных предприятий, создания соответствующей инфраструктуры необходимо сохранить. 

Риски реализации мер

Реализация антикризисных  мер происходит (с позиций выбора инструментов) по двум направлениям: наращивание  ресурсов,

выделяемых в  рамках отдельных существующих инструментов, их «масштабирование»; создание новых  инструментов. Оба пути имеют свои преимущества и издержки (риски). В  первом случае мера может быть оперативно реализована, имеется отработанная система администрирования, однако в условиях кризиса инструмент может  оказаться недостаточно эффективным  и (или) воспроизводить нерациональные ограничения.

Примеры

Увеличение  амортизационной  премии

Амортизационная премия — эффективный инструмент на этапе роста, но обладает ограниченным эффектом в период кризиса ввиду  сокращения прибыли предприятий, а  также снижения инвестиционной активности в условиях резкого удорожания импорта  технологического оборудования. В результате основным бенефициаром данной меры становятся крупные компании с «защищенными»  инвестиционными программами, прежде всего субъекты естественных монополий.

Субсидирование  части процентных ставок по кредитам экспортерам продукции  с высоким уровнем  переработки

Выбор инструмента субсидирования части  процентных ставок экспортерам, вероятно, определялся тем, что это едва ли не единственный действующий механизм поддержки высокотехнологичного экспорта, однако он содержит барьеры для новых  экспортеров (для получения поддержки  надо иметь трехлетнюю историю экспорта); к тому же был усилен компенсационный  эффект: предусмотрено возмещение части  затрат на уплату процентов по кредитам, полученным с 2005 г.

Во втором случае можно рассчитывать на больший антикризисный  эффект меры, но становятся значимыми  риски завышенных ожиданий, неточной «стартовой настройки», задержки в  практической реализации, проблемы «выхода» из применения инструмента после  кризиса.

Примеры

Предоставление  поддержки начинающим предпринимателям

Предоставление  субсидий начинающим предпринимателям — это, по нашему мнению, одна из «прорывных»  мер, однако принципиальны условия  ее реализации, администрирования в  рамках региональных программ, мониторинг реальных эффектов, уточнение допустимых субсидируемых направлений расходов.

Компенсация части процентных ставок по кредитам физическим лицам  на приобретение автомобилей, производимых в России

Субсидирование  части процентных ставок по кредитам физическим лицам — одна из немногих мер, направленных на стимулирование частного спроса (спроса населения). Заметим, что  если сначала для нее декларировалась  явно селективная роль в стимулировании спроса на продукцию одного автозавода, то в дальнейшем был определен  весьма широкий спектр автомобилей  российского производства, в том  числе выпускаемых под мировыми брендами. Однако не ясны масштабы потенциальной  востребованности данной меры населением.

Иногда риск неточной «стартовой настройки» по новым  инструментам дополнительно усиливается  отсутствием четких процедур обсуждения и согласования интересов различных сторон при подготовке перечней, которые утверждает правительство (ведомства), общих критериев их формирования.

Пример

Исключение  из-под обложения  НДС технологического оборудования, которое  не имеет отечественных  аналогов

В качестве меры, направленной на стимулирование технологической модернизации, декларируется  освобождение от уплаты НДС операций по ввозу «технологического оборудования (в том числе комплектующих  и запасных частей к нему), аналоги  которого не производятся в Российской Федерации, по перечню, утверждаемому  Правительством Российской Федерации». Пока нет сведений о принятии соответствующего документа, утверждающего такой  перечень, нет информации и о том, когда его планируется принять, какие критерии будут использованы при составлении перечня. На данном этапе эта мера полностью непрозрачна. Кроме того, она является очень  «сильнодействующей», так как при  импорте оборудования размер НДС  часто существенно превышает  уровень таможенных пошлин¹³.

При разработке «дизайна» меры необходимо учитывать  риск неэффективного администрирования. Иногда высокие риски администрирования связаны не столько со сложностью самого решения, сколько с большим числом индивидуальных решений, что может резко увеличить нагрузку на чиновников соответствующих служб либо привести к затягиванию принятия этих решений. При высоких рисках такого типа более эффективно изменить «дизайн» меры, упростить процедуры и критерии принятия решений.