Законодательство процесса Германии

     С формально-юридической точки зрения регламент представляет собой постановление палаты, принятое либо по обычной, либо по усложненной процедуре, и не подлежащее промульгированию.

     С содержательной точки зрения регламент  определяет порядок образования, органов  и назначения должностных лиц законодательного органа, созыва и проведения его сессий, процедуру принятия законов и иных нормативных правовых актов, а также решения других вопросов деятельности законодательного органа, его органов и должностных лиц, а также органов и должностных лиц, имеющих право участвовать в деятельности законодательного органа на основе предписаний конституции или законов.

     Регламент как нормативно-правовой акт имеет  следующие отличительные свойства: постоянность, автономность (регламент  – акт саморегуляции парламента), преобладание процессуальных норм, распространение действий норм регламента на субъектов, внешних по отношению к парламенту [2].

     Выбор той или иной концепции структуры  регламента законодательного органа влияет на его содержание. Структурой акта определяется степень конкретизации отдельной парламентской процедуры, а, следовательно, ее роль в работе парламента. Структуру регламента необходимо связывать с основной задачей парламента в государстве.

     Следующий аспект изучения регламентов представительных органов связан с проблемой лоббирования. Именно регламент определяет простоту или сложность вмешательства в работу парламента заинтересованных в том или ином законе субъектов. Регламенты палат должны включать в себя отдельную главу, посвященную вопросам деятельности лоббистов. Основой процедурного регулирования может стать принцип открытого лоббизма (если та или иная группа лоббирует ту или иную редакцию законопроекта, это должно быть отмечено в сопроводительных документах). Одновременно признанный лоббизм не может и не должен нарушать принципа свободного обсуждения.

     Следует сказать о соотношении понятий  регламента и парламентской процедуры. Процедура – это юридически закрепленный способ функционирования парламента. Регламент является основным способом юридического закрепления процедуры. Регламент как нормативно-правовой акт не является необходимым условием для существования парламентской процедуры, поскольку каждый парламент пользуется несколькими источниками парламентской процедуры. Однако для целей эффективности парламентской деятельности необходимо стремиться к наиболее полному отражению процедуры именно в регламенте. Это обусловлено его свойствами как акта саморегуляции законодательного (представительного) органа, конкретности и доступности (в отличие от парламентских обычаев и прецедентов). Следовательно, регламент, хотя и не является необходимым условием существования процедуры, признается необходимым условием успешного применения процессуальных норм функционирования парламента [17].

     Таким образом, нормативное регулирование законодательного процесса осуществляется содержащимися в конституции государства общими основополагающими нормами, и регламентом парламента, который как нормативно-правовой акт имеет следующие отличительные свойства: постоянность, автономность (регламент – акт саморегуляции парламента), преобладание процессуальных норм, распространение действий норм регламента на субъектов, внешних по отношению к парламенту.

1.3. Стадии законодательного  процесса

     Законодательный процесс как любой юридический процесс имеет свои стадии. Ими являются: внесение законопроекта или законопредложения (законоинициатива); обсуждение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях); принятие закона; санкционирование, промульгация и опубликование закона [2].

     Законодательная инициатива представляет собой право  внесения законопроектов в законодательное  учреждение (конгресс, национальное собрание, сейм и т. п.) в соответствии с действующим законодательством и установленной процедурой. Иногда понятие законодательной инициативы трактуется более широко, и в него включается внесение в законодательные органы не только готовых законопроектов, но и предложений об издании, изменении или отмене действующих законов.

     Различие  между законопроектом и законопредложением, казалось бы, очевидно из буквального смысла этих слов: первое имеет ввиду текст будущего закона со всеми его атрибутами (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками норм и т.д.), а второе – лишь идею, в лучшем случае лишь концепцию, будущего закона. Однако в законодательстве зарубежных стран можно встретить иное словоупотребление. Так, во Франции Правительство вносит законопроекты, а парламентарии – законопредложения, которые именуются так даже в том случае, когда содержат все атрибуты законопроекта 

     Наличие у субъекта право законодательной  инициативы означает, что парламент  обязан рассмотреть внесенное данным субъектом предложение об издании  закона или его проект. Но разумеется, парламент не обязан принять соответствующий закон, но может принять его совсем в ином виде, чем предлагалось.

     Круг  субъектов права законодательной  инициативы различен в разных странах  и определяется зачастую конституциями. В подавляющем стран он охватывает правительство и парламентариев (правительская и парламентская инициатива). Разнообразие круга субъектов права законодательной инициативы иллюстрируется следующими примерами (речь не идет о проектах законов о бюджете):

     - в Болгарии правом законодательной инициативы пользуются любой народный представитель и Совет министров (ст. 87 Конституции)

     - в Словакии законопроекты могут вносить комитеты Национального совета, депутаты, Правительство (ч.1ст.87 Конституции)

     - в Германии законопроекты вносятся вносятся Федеральным правительством, депутатами Бундестага и Бундесратом (ч.1 ст. 76 Основного закона)

     - в Чехии проект закона могут внести депутат, группа депутатов, Сенат, Правительство или представительство высшей самоуправляющейся территориальной единицы (ч.2 ст.41 Конституции)

     - в Румынии право законодательной инициативы принадлежит Правительству, депутатам, сенаторам, а также не менее чем 250 тыс. избирателей (предложение первое ч.1 ст. 73 Конституции)

     - в Мексике оно принадлежит Президенту Республики, депутатм и сенаторам Федерального конгресса, законодательным органам штатов (ст. 71 Конституции) [4].

     Следующая стадия законодательного процесса —  обсуждение внесенного в порядке законодательной инициативы или позднее разработанного законопроекта. Обсуждение бывает двоякого рода: предварительное (неофициальное) и официальное.

     Предварительное обсуждение проводится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей соответствующих государственных и общественных организаций. Оно может осуществляться в самых различных формах, включая, например, проведение тематических научно-практических конференций, семинаров, заседаний «круглых столов», дачу экспертных заключений, проведение теле- и радиодебатов, посвященных обсуждаемым законопроектам, подготовку соответствующих публикаций в газетах и журналах.

     Предварительное обсуждение проектов законов весьма важно для повышения качества как конкретного закона, так и  законодательного процесса в целом. На этом этапе представленный проект проходит всестороннюю юридическую, экономическую, социально-политическую и иную экспертизу.

     Официальное обсуждение законопроектов обычно осуществляется на двух уровнях — на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов и на уровне парламентских палат. Регулируется процесс обсуждения с помощью специальных положений и регламентов.

     Обсуждение  законопроекта на пленарных заседаниях палат часто именуется чтением законопроекта. Таких чтений часто бывает три. В каждой стране они имеют свою специфику, но в общем суть их можно представить следующим образом.

     Смысл первого чтения законопроекта заключается  в том, чтобы решить, нужен ли вообще такой закон. Парламентарии, заслушав обычно доклад инициатора законопроекта, должны определиться в том, существует ли по предмету законопроекта пробел в законодательстве, страдает ли существующее законодательное регулирование данного предмета (если оно есть) какими-то дефектами, влекущими отрицательными последствиями. Кроме того, надо с этой  точки зрения оценить основную идею или, еще лучше, концепцию законопроекта: решит ли будущий закон и насколько удачно проблему, наличие которой признается. Если, по мнению большинства членов палаты, ответ хотя бы на один из двух приведенных вопросов – отрицательный, законопроект отклоняется и дальнейшему обсуждению не подлежит. Если ответы на оба эти вопроса – положительные, хотя бы и с оговорками, законопроект принимается в первом чтении и подлежит дальнейшей разработке. Для этого председатель палаты или сама палата передают проект в соответствующий комитет (комиссию) или создают для него специальный комитет (комиссию). Впрочем, иногда комитет (комиссия) рассматривают законопроект еще до его первого чтения на пленарном заседании палаты.

     Второе  чтение означает обсуждение проекта  по существу, включая любые его  детали. Оно проводится зачастую по докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом. Здесь может выявиться, что какую-то часть сторонников идеи законопроекта не устраивают содержащиеся в нем отдельные принципиальные решения, изменение которых, однако, рушит всю его конструкцию. В таком случае вполне возможно отклонение законопроекта во втором чтении и прекращение всякой работы над ним. Но если такого не случилось, то на данной стадии обсуждаются внесенные заранее поправки к тексту [8].

     В третьем чтении законопроект обсуждается  уже в целом, со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки уже не допускаются, за исключением разве что чисто редакционных. Законопроект и здесь может быть отклонен голосованием (например, если часть его сторонников не может согласиться с тем, что их поправки оказались отклонены). Чаще всего это бывает в случае, если он просто не собрал требуемого повышенного большинства голосов. Но если необходимое большинство получено, законопроект (или закон – зависит от конституционное определения) считается принятым или одобренным палатой.

     Важной  стадией законодательного процесса является принятие и утверждение  закона. В юридической литературе данную стадию иногда под разделяют на две относительно самостоятельные стадии. Первая из них связана с принятием, вторая — с утверждением закона. Принятие закона происходит в высшем законодательном органе государства. Его утверждение (подписание) осуществляется главой государства [3].

     В однопалатных парламентах эта стадия, по сути, есть завершение последнего или  единственного чтения – последнее голосование. Оно может производиться сразу по проекту в целом либо сначала по статьям или главам, а затем по проекту в целом. Голосование бывает обычным и поименным. Тайное голосование по законопроекту совершенно нелогично и встречается крайне редко, в некоторых странах (например, Испании) оно просто запрещается регламентами. В двухпалатных парламентах закон считается принятым, если одобрен в идентичной редакции обеими палатами. Но из этого правила нередко встречаются исключения.

     В двухпалатных парламентах с сильной верхней палатой законопроект должен пройти одну и туже процедуру в каждой из палат, причем часто очередность палат не имеет значения. Если же верхняя палата слабая, то процедура рассмотрения законопроекта в ней может быть упрощенной по сравнению с нижней палатой.

     На  случай расхождений между палатами конституции часто предусматривают  обязательную или факультативную согласительную процедуру. Как отмечалось, при слабых верхних палатах нижние палаты могут  настоять на своей редакции закона. Мыслимы четыре способа разрешения проблемы, связанной с невозможностью урегулировать разногласия между палатами:

     - если палаты в законодательном процессе равноправны, закон не принимается,

     - если нижняя палата сильнее, закон в конце концов принимается в её редакции,

     - есть редкие случаи, когда закон принимается только верхней палатой,

     - закон принимается на совместном заседании палат [17].

     Заключительная  стадия законодательного процесса —  санкционирование, промульгация и опубликование (обнародование) принятого закона. Назначение этой стадии состоит в доведении до сведения населения информации о содержании принятого закона.

     Санкционирование  закона осуществляется главой государства  путем подписания его официального текста. В большинстве стран на этой стадии законодательного процесса возможно отлагательное вето главы государства, после чего закон возвращается в парламент на новое рассмотрение. Часто при этом указывается, что глава сообщает парламенту сови возражения или замечания по содержанию закона.

     Промульгация (от. лат. promulgatio – объявление, обнародование) означает санкционирование законопроекта  главой государства в установленные  конституцией сроки, а также опубликование  закона в официальном вестнике [3].