Споры о компетенции между органами публичной власти

    --------------------------------

    <1> См.: Ишеков К.А. Развитие системы разделения властей в субъектах Российской Федерации // Российская юстиция. 2009. N 12. С. 7 - 9; Ишеков К.А. Становление региональной системы разделения властей в России: начальный этап // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 17. С. 36 - 39.

    <2> См.: Гончаров В.В. О роли регионального конституционного правосудия в укреплении исполнительной вертикали власти и преодолении центробежных тенденций в государственном управлении // Российский судья. 2010. N 2. С. 36 - 40.

    <3> См.: Гончаров В.В., Жилин С.М. Проблемы взаимодействия и совершенствования президентской и законодательной (представительной) власти в Российской Федерации // Современное право. 2010. N 2. С. 29 - 33.

 

    - место региональной системы разделения  властей в системе разделения государственной власти Российской Федерации;

    - характер и условия эффективной  взаимосвязи региональной системы  разделения властей и системы  разделения властей федерального  уровня;

    - как соотносятся понятия "система  органов государственной власти субъекта" и "система разделения властей субъекта", а именно существует ли "система разделения властей субъекта РФ в рамках системы органов государственной власти субъекта или же выходит за ее рамки";

    - должна ли структура системы  разделения властей в регионах соответствовать структуре системы разделения властей федерального уровня;

    - каким образом различие элементов  структуры региональной системы  разделения властей приводит  к появлению различных моделей  реализации принципа разделения  властей в регионах.

    Региональная  система разделения властей не является обособленной совокупностью элементов, а играет роль "системы внутри системы". Различные уровни взаимосвязей элементов единой системы разделения властей позволяют говорить о  необходимости ее деления на две подсистемы: федерального и регионального уровней. Для удобства их следует назвать системами. Их постоянное взаимовлияние очевидно и неизбежно. Конституционной основой самостоятельности каждой из систем является провозглашаемое Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также провозглашаемая статьей 10 Конституции РФ самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти <4>. В реализации положений о предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ проявляется взаимодействие двух систем.

    --------------------------------

    <4> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом внесенных поправок) // СПС "КонсультантПлюс".

 

    Особая  взаимосвязь региональной системы  разделения властей и системы  разделения властей федерального уровня прослеживается в особенностях построения системы исполнительной власти Российской Федерации. Существование системы исполнительной власти делает возможным взаимодействие систем разделения властей различного уровня, с одной стороны, и неизбежность этого взаимодействия, с другой стороны. Указанное взаимодействие проявляется прежде всего в оптимизации на региональном уровне структуры органов исполнительной власти специальной компетенции в соответствии и с учетом компетенции органов исполнительной власти федерального уровня.

    Так, например, действуя в рамках системы  разделения властей регионального  уровня - уровня Орловской области, Управление по тарифам Орловской области взаимодействует с действующей в рамках федеральной системы разделения властей Федеральной службой по тарифам. Необходимо отметить, что указанный пример взаимодействия не является единичным. Правовой базой указанного взаимодействия прежде всего выступает наличие провозглашаемого в рамках российской Конституции взаимодействия между органами федерального уровня власти и регионального по предметам совместного ведения <5>.

    --------------------------------

    <5> Постановление Правительства Орловской  области от 30 апреля 2009 г. N 27 (в ред.  от 16 февраля 2010 г.) "Об утверждении  Положения об Управлении по  тарифам Орловской области" // СПС "КонсультантПлюс".

 

    Региональная  система разделения властей существует в рамках субъекта РФ. Соответственно число региональных систем разделения властей равно числу субъектов  РФ. В то время как федеральная  система разделения властей единственна в своем роде.

    Региональная  система разделения властей представляет собой совокупность элементов, характеризующих  образуемые на основе конституционного принципа разделения властей взаимосвязи  органов государственной власти субъектов Российской Федерации различной компетенции.

    Согласно  современной законодательной трактовке  принципов построения системы органов  государственной власти субъектов  РФ можно говорить о схожем с федеральным  уровнем власти строении системы  разделения властей субъекта Федерации. Однако практически и теоретически данный вопрос не порождает единого мнения. Так, например, в качестве выражения Особого мнения судьей Конституционного Суда РФ (далее - КС РФ) Н.В. Витруком по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области была высказана позиция, согласно которой при проверке отдельных институтов и норм Устава Читинской области (равно как и других субъектов РФ) на соответствие конституционному принципу разделения властей нельзя за образец (эталон) брать структуру и взаимодействие органов государственной власти на федеральном уровне и подгонять под федеральную схему систему организации государственной власти в субъектах РФ <6>.

    --------------------------------

    <6> Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.В. Витрука по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области к Постановлению Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 7. Ст. 700.

 

    Однако  в пользу уникальности структуры  системы разделения властей каждого  субъекта Федерации говорит и  формулировка ряда норм Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - ФЗ N 184-ФЗ). В преамбуле ФЗ N 184-ФЗ указывается, что система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом <7>. Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации <8>.

    --------------------------------

    <7> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 27 июля 2010 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

    <8> Там же.

 

    Ключевой  проблемой региональной государственности  в Российской Федерации является создание так называемой эффективной  совокупности элементов системы  сдержек и противовесов - важнейшего элемента региональной системы разделения властей.

    Указанное понятие в теории конституционного права как России, так и зарубежных стран преимущественно рассматривается  лишь в аспекте изучения реализации принципа разделения властей на федеральном  уровне <9>. Обращает на себя внимание практически полное игнорирование в теоретическом плане изучения организации системы сдержек и противовесов как элемента региональной системы разделения властей.

    --------------------------------

    <9> См., например: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. М.: Юстицинформ, 2008.

 

    Элементами  региональной системы сдержек и  противовесов выступают:

    - парламентский контроль;

    - право законодательного органа  на формирование исполнительного  органа власти субъекта Федерации;

    - назначение на должность высшего  должностного лица субъекта Федерации;

    - ответственность государственного  органа субъекта Федерации;

    - конституционный контроль.

    На  настоящий момент можно говорить, что основа исследуемой системы  практически в полной мере повторяет  аналогичную, созданную на федеральном  уровне государственной власти. Однако степень "зрелости" и "легализации" ряда ее элементов делает ее порой крайне отличной.

    Сущность  парламентского контроля на уровне субъектов  Федерации была раскрыта в одном  из исследований К.А. Ишекова. Ученым выделяются два важнейших направления парламентского контроля регионального уровня: контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации и контроль за исполнением регионального бюджета <10>. Как отмечали А.В. Макоев, А.В. Хамуков, неразвитость контрольной функции парламента по отношению к исполнительной власти - основной показатель места и роли законодательного органа в системе государственных органов субъекта РФ. Кроме того, основные контрольные полномочия региональных парламентов определяются Федеральным законом от 6 октября 1999 г. Однако контрольная функция в соответствии с этим документом для законодательных (представительных) органов субъектов Федерации не является статусной <11>.

    --------------------------------

    <10> Ишеков К.А. Некоторые направления парламентского контроля: уровень субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 5. С. 60 - 63.

    <11> Макоев А.В., Хамуков А.В. Институт парламентского контроля над исполнительной властью в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 5.

 

    Право законодательного органа на формирование исполнительного органа власти субъекта Федерации нашло закрепление  в конституциях (уставах) многих субъектов  РФ. Однако, как показала практика закрепления данного важнейшего элемента региональной системы сдержек и противовесов, нередки случаи нарушения принципа разделения властей. Как указывал Конституционный Суд РФ <12>, само по себе это право законодателя как один из элементов системы сдержек и противовесов, дающее ему возможность влиять на исполнительную власть, не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Важно, однако, как эта возможность конкретизируется в уставе.

    --------------------------------

    <12> Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 7. Ст. 700.

 

    Вопрос  присутствия в региональной системе  сдержек и противовесов элементов  конституционного контроля со стороны  конституционных (уставных) судов субъектов  Федерации в настоящее время является дискуссионным в науке конституционного права. Достаточно спорным, на наш взгляд, является вопрос о принадлежности судебных органов к региональной системе разделения властей. Однако основной проблемой остается отсутствие юридически закрепленной взаимосвязи и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти, с одной стороны, и органов судебной власти, с другой стороны. Кроме того, суды в региональной системе разделения властей призваны играть особую роль, а именно роль некоего арбитра в спорах государственных органов субъектов. Последнее, в свою очередь, совершенно не характерно для иных ветвей государственной власти субъекта. Соответственно можно говорить о том, что региональную систему разделения властей фактически на данный момент составляют две ветви власти. В этой связи не случайна структура законодательных актов различных уровней, регулирующих основы построения системы органов государственной власти субъектов Федерации. В ряде основных законов субъектов РФ совершенно нет упоминания о том или ином взаимодействии органов судебной власти и иных ветвей власти субъектов РФ. Так, А.М. Цалиев отмечал, что в России, являющейся федеративным государством, абсолютное большинство ее субъектов при наличии законодательной возможности и социальной необходимости не спешат с образованием у себя конституционных (уставных) судов <13>. Действительно, лишь незначительная доля текстов основных законов субъектов РФ содержит положения о создании на территории субъекта конституционного (уставного) суда. Кроме того, в ряде субъектов существование конституционного (уставного) правосудия ограничивается лишь нормами, закрепленными в основном законе субъекта, фактически же данные суды не созданы либо некогда существовали, но прекратили существование.