Споры о компетенции между органами публичной власти

    5) различные согласительные процедуры  (в частности, Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе" <28> предусмотрена такая функция полномочного представителя, как обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе, организация по поручению Президента проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа. Кроме того, основные документы субъектов также содержат положения о необходимости разрешения управленческих споров с помощью согласительных процедур);

    --------------------------------

    <28> Собрание законодательства РФ. 2000. N 20. Ст. 2112. 

    6) возможность третейского разбирательства.

    Как отмечает Е.К. Замотаева, особенностью публичных, в том числе конституционно-правовых, споров о компетенции является то, что в процедурах их разрешения значительную роль играют факторы внешнего воздействия, применяемые иногда независимо от воли и желания сторон. Это возможно благодаря тому, что в противоборство втягивается третья сила - властный субъект, непосредственно не являющийся стороной конфликта, но заинтересованный в его преодолении <29>. Такие меры являются императивными.

    --------------------------------

    <29> Замотаева Е. Конституционно-правовые  споры // Конституционное правосудие. Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Издается Центром конституционного права Республики Армения. Ереван, 2009. N 4(46). С. 17. 

    Тем не менее споры о компетенции  могут рассматриваться с использованием согласительных процедур в досудебном порядке в большинстве случаев только тогда, когда сторон готовы к выработке взаимосогласованного решения с помощью направленных на достижение компромисса процедур и средств.

    Действующая российская Конституция в ч. 1 ст. 85 закрепляет право Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти России и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Суть согласительной процедуры заключается в поручении провести переговоры с участием заинтересованных сторон и других организаций, в выдвижении компромиссных вариантов с целью достижения консенсуса. Президент РФ использует свои полномочия по введению согласительных процедур либо по собственной инициативе, либо по предложению конфликтующих сторон и оформляет свое решение в виде распоряжения. Одной из форм согласительной деятельности Президента РФ является создание согласительных комиссий. Комиссия создается из представителей федеральных органов и органов государственной власти субъекта Федерации. После завершения своей работы она представляет главе государства свои предложения и отчитывается о достигнутых договоренностях. Однако создание такого рода согласительных органов не получило широкого распространения на практике. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

    В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что Президент РФ вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти российского субъекта с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта России. В случае возникновения разногласий при реализации данного положения Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения.

    Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" указывает, что в случае возникновения разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъекта в отношении проекта соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей применяются согласительные процедуры в соответствии с общероссийским законодательством. Однако на данный момент отсутствует нормативный акт, четко регламентирующий порядок проведения согласительных процедур.

    В теории по форме и способам проведения согласительные процедуры разграничиваются следующим образом: без обращения  к независимому посреднику, с участием независимого арбитра, а также при контроле вышестоящих органов. По числу субъектов такие процедуры могут быть двусторонние и многосторонние. Практически все они являются постоянно действующими, рассчитанными на постоянное и многократное применение.

    При этом, какая бы процедура ни использовалась при рассмотрении спора о компетенции, важен конечный результат.

    Органом, рассматривающим спор, вне зависимости  от вида рассмотрения, могут быть вынесены следующие решения:

    1) акты и действия органа совершены  в соответствии с его компетенцией;

    2) акты и действия не вполне  отражают его компетенцию, но  соответствуют нормативно установленным  целям и не нарушают права  и свободы граждан;

    3) акты и действия не соответствуют  компетенции и требуют отмены, изменений и т.п.

    Все это приводит к выводу о необходимости  установления четких процедур рассмотрения разногласий и споров компетенционного характера. В них желательно предусмотреть  не только типологию спорных вопросов и участников, но и критерии оценки актов и действий, и порядок принятия итоговых решений. И здесь вполне оправданно изучение зарубежной практики.

    Согласительные  и посреднические процедуры могут  обеспечить согласованное сотрудничество между органами публичной власти, так как, во-первых, позволяют выявить  разногласия на первоначальном этапе, разрешить их, а также в последующем предотвратить появление подобных споров.

    На  данном этапе в России не сформировано эффективных методик по предотвращению компетенционных конфликтов.

    При этом, например, Ю.А. Тихомиров предлагает схему предотвращения юридических коллизий, основанную на постоянном анализе и сборе информации:

    1) о разногласиях государственных  органов Федерации и ее субъектов  между собой;

    2) о противоборстве интересов отдельных  социальных групп, их лидеров;

    3) о несогласованных действиях федеральных и региональных государственных органов;

    4) о фактах принятия актов с  превышением полномочий;

    5) о случаях вмешательства в  компетенцию других органов;

    6) о воспрепятствовании деятельности  государственных органов;

    7) о возможных или реальных конфликтах политического, экономического и социального характера <30>.

    --------------------------------

    <30> Тихомиров Ю.А. Как разрешить  коллизии // Федеративное устройство: реализация Конституции РФ (Сборник  аналитических обзоров и рекомендаций). М., 1995. С. 234 - 235. 

    На  данный момент в нашей стране не происходит похожего сбора информации о вышеперечисленных случаях, хотя в действительности она может  быть весьма полезна для разработки программ предотвращения подобных разногласий.

    Преодолению правовых конфликтов, несомненно, поможет  полная законодательная регламентация  статуса органов государства, местного самоуправления и общественных объединений. Однако она всегда отстает от запросов практики.

    В демократическом государстве, к  идеалу которого стремится Россия, должны действовать системы конституционно-правовых принципов распределения компетенции между уровнями публичной власти и установления компетенции органов государственной власти субъектов Федерации, формируемой конституционным правосудием, должны соблюдаться правила сотрудничества между различными уровнями публичной власти при их осуществлении.

    Участие субъектов Федерации в установлении своей компетенции в сфере  совместного ведения с центром  должно быть гарантировано правом на судебную защиту их интересов, оптимизацией процедур согласования с субъектами Федерации федеральных законов по предметам совместного ведения, а также созданием условий для консолидации законодательных предложений субъектов Федерации.

    Основные  принципы компетенции, закрепленные в Конституции РФ и федеральных законах, должны оставаться неизменными. При этом должна присутствовать адаптация органов государственной власти к изменениям социальных условий и потребностям населения в первую очередь.

    При этом на всех уровнях компетенционных  споров между органами публичной  власти должны быть широко применяемы альтернативные варианты разрешения таких  споров, в частности согласительные процедуры. Их результаты должны быть гласными и открытыми, чтобы легче было прослеживать основные тенденции развития данных разногласий.

    Кроме того, можно сделать вывод о  том, что органы публичной власти на современном этапе развития Российской Федерации в недостаточной мере связаны с народом. Его интересы на практике не учитываются, а вся публичная власть подчинена государству. Ведь население практически не задействовано в таких спорах, оно в достаточной мере не информируется об их результатах. Население страны должно доверять органам публичной власти, их деятельность должна быть открытой и понятной. Развитие современной системы законодательства лишь частично соответствует указанным целям. 
 

 
 

К ВОПРОСУ О СИСТЕМЕ  РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ  НА УРОВНЕ СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ <*>

 

И.А. МАЛЬЦЕВ

 

    --------------------------------

    <*> Mal'cev I.A. On the issue of system of division of powers at the level of subjects of the Russian Federation.

 

    Мальцев Илья Александрович, аспирант кафедры  конституционного и административного права Орловского государственного университета.

 

    В статье раскрывается особенность построения системы разделения властей в  субъектах, а также ее место в  системе разделения государственной  власти Российской Федерации. Автором  сделана попытка осветить ряд научных проблем по вопросу реализации одного из важнейших конституционно-правовых принципов - принципа разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации.

 

    Ключевые  слова: принцип разделения властей, субъекты Российской Федерации, региональная система разделения властей, система сдержек и противовесов.

 

    This article features the construction of the separation of powers in the regions, as well as its place in the division of state power of the Russian Federation. The author attempts to highlight a number of scientific problems concerning the implementation of one of the most important constitutional and legal principles - the principle of separation of powers at the level of subjects of the Russian Federation.

 

    Key words: principle of separation of powers, the subjects of the Russian Federation, the regional system of separation of powers, the system of checks and balances.

 

    Принцип разделения властей предполагает существование  в рамках российской государственности  системы разделения властей. Становление и развитие федерализма, провозглашенного Конституцией Российской Федерации 1993 г., неразрывно связано с построением региональной системы разделения властей. Изучение особенностей построения указанной системы важно для построения на региональном уровне эффективного механизма реализации принципа разделения властей.

    Обеспечение реализации ряда конституционно-правовых принципов происходит посредством построения системы различных элементов, обусловливающих важнейшие взаимосвязи элементов того или иного механизма осуществления данного принципа. Фактически механизм осуществления конституционно-правового принципа представляет собой систему, от эффективности построения которой зависит эффективность реализации принципа.

    Понятие "региональная система разделения властей" появилось в научной  литературе сравнительно недавно и  встречается в исследованиях  следующих ученых: К.А. Ишекова <1>, В.В. Гончарова <2>, С.М. Жилина <3> и др. Преимущественно в научной литературе, посвященной проблемам региональной государственности, система разделения властей в субъектах Российской Федерации рассматривается в аспектах изучения ее становления, развития, практических проблем ее функционирования. Важнейший теоретический аспект - структура и особенности строения данной системы как важнейшего фактора реализации конституционного принципа разделения властей на уровне региона на данном этапе развития науки конституционного права, на наш взгляд, не разработан и не изучен должным образом. Остаются неясными множество вопросов, касающихся построения и развития указанной системы, механизмов достижения ее эффективной роли в рамках реализации принципа разделения властей при построении системы органов государственной власти субъектов РФ: