Споры о компетенции между органами публичной власти

 

СПОРЫ О КОМПЕТЕНЦИИ

МЕЖДУ ОРГАНАМИ ПУБЛИЧНОЙ  ВЛАСТИ <*>, <1> 

К.Б. ВЛАСОВА 

    --------------------------------

    <*> Vlasova K.B. Disputes on competence between the agencies of public power.

    <1> Работа выполнена в рамках  реализации ФЦП "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009 - 2013 гг. при финансовой поддержке в рамках государственного контракта с Министерством образования и науки Российской Федерации. 

    Власова Ксения Борисовна, аспирантка кафедры  конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ  им. М.В. Ломоносова. 

    В статье рассматриваются понятие "публичная  власть", виды и уровни органов публичной власти в Российской Федерации. Раскрывается тема природы споров о компетенции, дается классификация таких споров между органами публичной власти, перечисляются способы их разрешения и предотвращения.

    Таким образом, в статье, в том числе  и на примерах из судебной практики, определяются наиболее актуальные и значимые на современном этапе направления развития законодательства в области разрешения споров о компетенции между органами публичной власти Российской Федерации. 

    Ключевые  слова: публичная власть, органы публичной власти, органы государственной власти, компетенция, споры о компетенции, согласительные процедуры. 

    The article considers the concept "public power", types and levels of public power in the Russian Federation; reveals the topic of nature of disputes on competence, gives classification of such disputes between the agencies of public power, lists the methods of resolution and prevention thereof.

    Consequently the article including on the basis of examples of judicial practice determines the most topical and important present directions of development of legislation in the sphere of resolution of disputes on competence between the agencies of public power in the Russian Federation. 

    Key words: public power, agencies of public power, agencies of state power, competence, disputes of competence, mediation procedure. 

Понятие и виды органов публичной власти 

    Термин "публичная власть" в законодательстве РФ напрямую не закреплен. Можно лишь обозначить ее отдельные характеристики, которые получают свое последовательное развитие в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации. Публичную власть тем не менее можно определить следующим образом - это институционализированная легальная социальная власть, реализующая артикулированные общественные интересы определенного территориального сообщества и служащая цели сохранения и развития данного сообщества в качестве целостной системы в соответствии с господствующим в обществе мировоззрением <2>.

    --------------------------------

    <2> Рачинский В.В. Публичная власть  как общеправовая категория: теоретико-прикладной  аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 52. 

    При этом некоторые авторы под публичной  властью понимают именно органы власти и в таком контексте пишут  об осуществлении публичной властью "управления территорией и населением в рамках тех прав, которые представлены, оставлены, признаны... властью государства, центральной властью" <3>. В качестве одного из основных признаков публичной системы власти выделяется признак, связанный с тем, что эта система опирается на специализированный и законодательно обособленный аппарат, реализующий публично-властные полномочия <4>.

    --------------------------------

    <3> Иванов В.В. Автономные округа  в составе края, властей - феномен  "сложносоставленных субъектов РФ". М., 2002. С. 21.

    <4> Соловьев С.Г. Модели организации системы муниципальной власти: проблемы теории и практики // Современное право. 2006. N 7. С. 1. 

    Субъект публичного права всегда находится  во взаимодействии с публичной властью: либо осуществляет такую власть (органы государства, субъектов Федерации, местного самоуправления), либо борется  за нее (политические партии), сотрудничает с ней, выступает в качестве составной части групп давления на власть (общественные объединения), составляет источник такой власти (народ, население территориального публичного коллектива) <5>.

    --------------------------------

    <5> Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 263. 

    Под функциями публичной власти понимаются основные направления деятельности субъектов публичной власти, которые выражают назначение, сущность и основные цели такой деятельности, причем в определенных формах и с помощью конкретных методов.

    Конституцией Российской Федерации установлено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обладают своей компетенцией. Публичная власть государственных и муниципальных органов и учреждений в пределах их территории, предметов ведения, компетенции, специализации распространяется на неопределенный круг субъектов. Наличие и эффективная деятельность органов и институтов публичной власти позволяют осваивать и реализовывать соответствующим лицам и группам лиц интересы в современных формах, соответствующих мировым стандартам. Только публичная власть имеет для этого необходимые инструменты и возможности.

    Итак, можно выделить в широком смысле следующие органы публичной власти:

    - мировое сообщество в целом;

    - российский народ;

    - государство и его органы;

    - муниципальное образование и  органы местного самоуправления;

    - территориальные коллективы граждан  (население субъектов РФ, муниципальных  образований и жители отдельных населенных пунктов при образовании ими органов территориального общественного самоуправления);

    - общественные объединения <6>.

    --------------------------------

    <6> Рачинский В.В. Указ. соч. С. 56. 

    Проблема  выделения органов публичной  власти непосредственно связана с теорией форм и видов публичной власти. Приведенная выше классификация может считаться наиболее подробной, и именно на ней будет основана данная работа, тем не менее на данный момент отсутствует единство мнений по поводу такой классификации.

    Например, Л.А. Григорян выделяет только две основные формы публичной власти: общественное самоуправление и государственная  или политическая власть <7>.

    --------------------------------

    <7> Григорян Л.А. Социалистическая  государственная власть и представительная форма ее осуществления // Советское государство и право. 1969. N 3. С. 85. 

    Причем  под общественным самоуправлением  автор понимает власть, совпадающую  с обществом, принадлежащую всему  обществу, осуществляемую самим обществом  в интересах всех членов общества без создания какого-либо аппарата осуществления этой власти, стоящего над обществом. Такая власть полагается на свой авторитет, силу убеждения и общественное воздействие. Государственная власть - это власть одного или нескольких классов, господствующих в обществе. Такая власть стоит над обществом, обладает профессиональным аппаратом и опирается на специфические средства государственного принуждения. Кроме того, каждая из этих форм имеет свои разновидности. Критериями видового деления выступают как субъект, так и формы и методы власти <8>.

    --------------------------------

    <8> Там же. С. 86. 

    Хотя, например, другой автор, А.А. Югов, считает, что именно вид власти определяется осуществляющим ее субъектом. В частности, одна и та же форма власти может осуществляться различными субъектами, распадаясь на отдельные виды <9>. В соответствии с таким подходом выделяются следующие формы публичной власти: непосредственная власть народа; государственная власть; местная власть; корпоративная власть.

    --------------------------------

    <9> Югов А.А. Правовые основы публичной  власти в Российской Федерации.  Екатеринбург, 1999. С. 71 - 72. 

    В.Т. Кабышев выделяет три формы осуществления  власти российским народом: непосредственное волеизъявление, органы государственной власти и органы местного самоуправления <10>. В научных работах достаточно часто смешиваются понятия "вид" и "форма" публичной власти. Тем не менее данные понятия имеют ряд различий. Все-таки критерием выделения форм власти является вид организационно-правового основания осуществления субъектами властеотношений публичной власти. Вид власти детерминируется соответствующей политико-территориальной общностью людей, выступающей в качестве непосредственного источника власти соответствующего вида <11>.

    --------------------------------

    <10> Кабышев В.Т. Конституционная  система власти в современной  России // Вестник Саратовской государственной  академии права. 1998. N 3. С. 6.

    <11> Минаков П.А. Публичная власть: политический аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2007. С. 69. 

    Основой публичной власти является утверждение, что многонациональный народ  обладает суверенитетом. Статья 3 Конституции Российской Федерации содержит понятие народного суверенитета, его характеристику в качестве единственного источника власти и субъекта, поручающего осуществление власти иным структурам. Само государство также обладает суверенитетом, который обеспечивается обширной компетенцией органов той самой публичной власти. Компетенция органов публичной власти формируется именно государством.

    При этом власть народа - это самоорганизация  народа в целях управления своими делами посредством принятия общеобязательных решений и использования организационных механизмов и процедур, предполагающих участие в осуществлении властных функций и самого народа, и образуемых им органов <12>. Можно говорить о том, что публичная власть и есть власть всего народа, выражающая его интересы в рамках государства.

    --------------------------------

    <12> Авакьян С.А. Конституционное  право России: Учебный курс: В  2 т. Т. 1. 4-е изд., испр. и доп.  М.: ИНФРА-М, 2010. С. 372 - 373. 

    На  современном этапе политического  развития Российской Федерации важно, как каждая ветвь публичной власти проявляет себя. Возможность реального осуществления публичной власти показывает уровень демократизации как общества, так и государства, а также их конкурентоспособность на мировой арене.

    На  проблемах надгосударственной власти в рамках данной работы останавливаться не имеет смысла, необходимо только сказать, что она проявляется в деятельности международных сообществ, т.е. в сфере международных отношений.

    Государственная же власть является основным видом  публичной власти. Изначально публичная власть всегда отождествлялась с государственной властью. Государство - официальный представитель всего общества страны в его государственных границах и на международной арене. Поэтому можно даже говорить о том, что государственная власть является высшей формой публичной власти. Такая власть обладает определенными признаками. В частности, только государственная власть обладает правом применять правовое принуждение в масштабах всего общества <13>. Именно для этой цели создаются специальный аппарат, система государственных органов.

    --------------------------------

    <13> Гаджиев К.С. Введение в политическую  науку. М., 2000. С. 57 - 62. 

    Муниципальная власть - это также разновидность  публичной власти, имеющая своим  непосредственным источником население муниципального образования, и ее наличие обусловлено потребностями правления определенной территорией в интересах населения, с учетом ее исторических и культурных особенностей <14>. Причем помимо непосредственного народовластия муниципальная власть может проявляться в институтах народного представительства. В структуре органов местного самоуправления предусмотрено наличие выбираемых, таких, как представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования и контрольный орган муниципального образования. Также существуют должности, замещаемые в результате конкурса и заключения контракта или даже трудового договора.

    --------------------------------

    <14> Минаков П.А. Указ. раб. С. 100.