Современная демократическая система государственного управления в РФ

Международный опыт реформирования государственного управления показывает, что для организации эффективной государственной службы и государственного управления сегодня недостаточно только обеспечить использование пусть и достаточно четко отлаженных бюрократических механизмов администрирования.

Среди инновационных управленческих инструментов, с разной полнотой реализуемых  в отдельных странах в ходе реформирования государственного управления, следует выделить следующие⁸:

• переход от бюрократического стиля руководства к большей гибкости и применению новых эффективных социальных технологий;
• введение в государственный сектор конкуренции, понимание состязательности как ключевого фактора снижения издержек предоставления услуг и повышения их качества; использование техники проведения тендеров и заключения контрактов с государственными служащими;
• дезагрегация государственных ведомств, создание на их базе подразделений, в которых интересы производства услуг и их предоставления гражданам и организациям разделены; повышение эффективности за счет использования контрактных отношений как внутри государственного сектора, так и с частными организациями;
• практичный и профессиональный менеджмент, включающий избирательный контроль организаций со стороны вышестоящих государственных ведомств и подотчетность им;
• подотчетность требует ясного установления ответственности за предпринятые действия, а не диффузии власти;
• явные стандарты и измерители целей, результатов и эффективности функционирования подразделений, четкого определения целей, задач и индикаторов успешности их выполнения; подотчетность требует четкого установления целей, а эффективность предполагает рассматривать последние как точку отсчета;
• контроль «на выходе»: оценка результатов, а не процесса их получения; увязка продвижения по службе, распределения ресурсов и вознаграждений с уровнем демонстрируемых результатов по достижению целей и повышению эффективности;
• повышение дисциплины и сокращение издержек, ориентация на достижение больших общественных результатов с меньшими издержками.

Таким образом, если традиционный подход к осуществлению государственного управления характеризуется использованием централизованного контроля, директивного стиля принятия решений, закрытостью, единообразием, интегрированностью функций, зачастую дефицитным финансированием деятельности госаппарата, покровительством на службе, зависимостью карьерного роста от выслуги лет, предоставлением государственных услуг специальными службами без учета интересов их потребителей, то инновационный подход к государственному администрированию можно охарактеризовать следующими признаками:

• демократическое и децентрализованное принятие решений;
• участие административного персонала всех уровней в принятии решений;
• участие общественности в разработке и принятии стратегических программных документов;
• подотчетность перед общественностью;
• продукты и услуги определяются спросом;
• зависимость финансирования от функций и количественно измеримых результатов;
• управление исполнением и ресурсами;
• определение основных и неосновных функций;
• смешанный рынок предоставления услуг;
• смешанные источники финансирования, включая сборы с потребителей;
• целевое и гибкое использование ресурсов;
• открытый конкурс;
• повышение по службе в зависимости от заслуг.

Следует отметить, что практика внедрения  в последние десятилетия подобных инновационных технологий в деятельность органов публичной власти современных демократических государств показала достаточно хорошие результаты, что отразилось на общей эффективности государственного управления, а также на качестве и инициативности деятельности отдельных государственных служащих.

Очевидно, что инновационные методы государственного управления в значительной степени акцентируют внимание на ориентации органов государственной  власти на интересы гражданского общества и учете мнения населения как потребителя услуг, предоставляемых ему государством.

2.2 Политико-территориальная структура государственного управления в РФ

Политико-территориальная  структура управления Российской Федерации  обусловлена ее федеративным устройством. По принципам организации Российская Федерация является территориально-национальной, т.е. относится к смешанному типу. В ее основу положены и территориальный, и национальный принципы формирования субъектов Федерации. В составе Российской Федерации 89 субъектов Федерации, в том числе 21 республика, семь краев, 48 областей, два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), одна автономная область и десять автономных округов. Конституцией признается (ст. 5), что субъекты РФ равноправны.

В исключительном ведении Федерации (согласно ст. 71 Конституции РФ) находятся:

• принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
• федеративное устройство и территория РФ;
• признание и защита прав и свобод человека и гражданина;
• гражданство РФ;
• регулирование и защита прав национальных меньшинств;
• установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности;
• формирование федеральных органов государственной власти;
• федеральная государственная собственность и управление ею;
• установление основ федеральной политики и федеральной программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;
• установление правовых основ единого рынка;
• финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики;
• федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
• федеральный бюджет;
• федеральные налоги и сборы;
• федеральные фонды регионального развития;
• федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;
• федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь;
• деятельность в космосе;
• внешняя политика и международные отношения РФ, международные народные договоры РФ;
• вопросы войны и мира;
• внешнеэкономические отношения РФ;
• оборона и безопасность;
• оборонное производство;
• определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества;
• производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
• определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;
• судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
• метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет;
• государственные награды и почетные звания РФ;
• федеральная государственная служба.

К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72) относятся:

• обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;
• защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности;
• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и иными природными ресурсами;
• разграничения государственной собственности;
• природопользование;
• охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
• охрана памятников истории и культуры;
• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
• координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства;
• социальная защита, включая социальное обеспечение;
• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
• установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;
• административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство,
• кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат;
• защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
• координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.

Все приведенные выше положения Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и субъекта в полной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Кроме вышеуказанных разграничений предметов ведения во всем, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Таким образом, в современной Конституции РФ существует мягкий характер разграничения предметов ведения и властных полномочий Федерации и субъектов. Так, согласно ст. 78 Конституции те и другие органы власти «по согласованию» могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Несомненно, отмеченная «мягкость» разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, а также предоставленная Конституцией РФ возможность взаимной передачи части полномочий – свидетельство компромиссности этих положений, что во многом обусловлено переходным периодом развития Российского государства. Процесс формирования российского федерализма все еще не завершен, и это нашло свое отражение в Конституции РФ.

Такое положение, к сожалению, способно порождать конституционные  конфликты, что расшатывает российскую государственность. Напомним, к примеру, о конфликте, возникшем в 1990-х годах между Российской Федерацией и Татарстаном, объявившим себя суверенным государством, «субъектом международного права». Этот конфликт был в определенной мере разрешен договором о разграничении предметов ведения и полномочий, в результате статус Татарстана был приближен к статусу субъекта конфедерации. Несмотря на то, что Конституция РФ не сняла всех противоречий, связанных со становлением новой модели федерализма, она заложила правовую базу для дальнейшего его совершенствования, обеспечения управляемости государством как единым целым.

К сожалению, до сих пор  не решен окончательно вопрос о структуре и уровнях государственного управления в Российской Федерации. На практике сегодня действуют три уровня государственного уровня – федеральный, региональный (субъекты Федерации) и районный.  Однако районный уровень не является легитимным, поскольку законодательно не закреплен. Он сохранился по традиции примерно в 40 субъектах Федерации. Однако обширные российские территории требуют сохранения и законодательного закрепления трехуровневого государственного управления. Эта точка зрения разделяется многими российскими учеными-государствоведами.

Местный уровень управления согласно Конституции не является государственным, а представляет собой политическую местную власть, местное самоуправление. Все это позволяет представить современную политическую вертикаль в РФ как четырехуровневую: федеральная (центральная власть), региональная (субъекты Федерации), районная и самоуправление.

2.3 Государственная служба

Проблема создания современной  демократической системы государственной  службы в Российской Федерации находится  в центре внимания современных реформ. Федеральный закон «Об основах  
государственной службы Российской Федерации» был принят Государственной думой 5 июля 1995 г. Закон устанавливал правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих в нашей стране. С 1 февраля 2005 г. в РФ действует новый Федеральный закон «О системе государственной службы в Российской Федерации»⁹, который устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации.