Современная демократическая система государственного управления в РФ

Основным назначением государственной  исполнительной власти является исполнение законов, осуществление организационной и распорядительной деятельности. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Президенту РФ, Правительству РФ, федеральным министерствам, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц.

Согласно Конституции РФ действуют  три системы исполнительной власти:

2. единая система исполнительной власти в Российской Федерации, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы субъектов Федерации в пределах ведения и полномочий Федерации, а также по предметам совместного ведения федерального центра и субъектов РФ; при этом осуществление полномочий федеральной исполнительной государственной власти на всей территории России обеспечивается Президентом РФ и Правительством РФ, которые поддерживают единство системы исполнительной власти;
3. система органов исполнительной государственной власти субъектов Федерации, устанавливаемая ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов государственной власти, определенными федеральным законом;
4. система органов исполнительной власти местного самоуправления, выведенная за пределы государственной власти.

По Конституции (ст. 110) исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет, прежде всего, Правительство Российской Федерации. Оно состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров.

Российское Правительство действует  согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации», принятому 23 декабря 1997 г. Проекты решений, постановлений и распоряжений Правительства вносятся в Правительство его членами, руководителями федеральных органов исполнительной власти и главами исполнительной власти субъектов РФ. Поступающие в Правительство предложения граждан, предприятий, организаций и учреждений о принятии решений Правительства направляются для предварительного рассмотрения в структуры исполнительной власти.

Наиболее важные проекты решений Правительства предварительно подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, с общественными и деловыми кругами. Подготовка проектов решений Правительства РФ осуществляется аппаратом Правительства, при этом департаменты, которому поручена проработка проекта решения, проводит экспертизу проекта и необходимую доработку текста, осуществляет согласование с другими подразделениями аппарата Правительства.

В Российской Федерации  судебная власть осуществляется высшими  судами - Конституционным Судом РФ, Верховным Судом  РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ. Помимо этого действуют также региональные (уставные и конституционные) суды и мировые суды, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации.

Согласно ФЗ «О судебной системе РФ» для выражения интересов судей были сформированы органы судейского сообщества, высшим из которых стал Всероссийский съезд судей. Он учредил Совет судей РФ и Высшую квалификационную коллегию судей РФ. При Верховном Суде РФ создан Судебный департамент, который взял на себя организационное обеспечение деятельности федеральных, краевых и областных судов, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества и мировых судей.

Согласно Конституции РФ в систему судебной власти включается также прокуратура - федеральная, региональная и районная - которая должна отслеживать реальное исполнение государственных законов и нормативных актов, отдавая при этом верховенство федеральным законам на всей территории РФ.

Единое правовое пространство РФ еще только формируется, не удалось полностью устранить многочисленные противоречия федеральному законодательству положений договоров и соглашений об  
ограничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти ее субъектов. В ближайшие годы предстоит сложная работа по унификации российского законодательства на всей территории РФ. Многие российские исследователи обращают внимание на то, что помимо трех ветвей власти в Российском государстве имеются еще «иные органы власти», которые оказывают существенное влияние на протекание различных событий⁵. К их числу относятся Центральная избирательная комиссия, а также органы финансового обеспечения - Центральный банк, Пенсионный фонд, Фонд социального и Фонд обязательного медицинского страхования, Сберегательный банк России и Внешторгбанк. Служащие этих органов не считаются государственными служащими, и они не входят в систему государственной службы. Одно из предложений российских ученых заключается в том, чтобы обозначить еще одну ветвь государственной власти - учредительную⁶. Однако вопрос об учредительной власти является дискуссионным, поскольку требует внесения изменений в Конституцию, что связано с серьезной подготовительной работой.

2 Современная демократическая система государственного управления в РФ

2.1 Административная реформа исполнительной власти 

Современная административная система  России представляет собой достаточно аморфное образование, не способное эффективно осуществлять заявленные цели глобальной модернизации. В 2004 г., с повторным избранием В. Путина, стартовала очередная административная реформа исполнительной власти. Однако ее промежуточные результаты вызывают больше вопросов и опасений, чем надежд.

В основу административной реформы 2004 г. была положена идея разделения управленческого труда на три  уровня: министерства определяют политику отрасли, федеральные службы - надзирают за ее выполнением, агентства - оказывают государственные услуги. Однако на практике эта конструкция оказалась совсем не такой, как ее задумывал «архитектор», в то время зам. главы кремлевской администрации Д. Козак. Провал реформы был изначально предопределен тем, что она осуществлялась на основе слепого копирования и перенесения американской трехзвенной модели управления без определения ее адаптивности к российским условиям. Дело в том, что данная модель может работать только при наличии ряда факторов - в США это контроль и давление судебной системы, партии и общественного мнения. В России подобных условий нет, что привело к противоположным результатам.

Разделение управленческого  труда автоматически не привело  к четкой и слаженной работе Правительства. Вместо 58 реформированных министерств  и ведомств образовалось 81. Количество согласований при принятии решений возросло в три раза, особенно это стало актуальным для регионов. Сама трехзвенная структура государственной администрации расползлась. Министерства, вместо того чтобы определять политику, поручают службам и агентствам писать законы. Надзирающие органы пасуют перед теми, кого должны контролировать, так как целиком зависимы от министерств. Частыми явлениями стали публичные конфликты руководителей ведомств. Классический пример - словесная перепалка и судебная тяжба между министром культуры и массовых коммуникаций  
А. Соколовым и М. Швыдким, руководителем Федерального агентства по культуре и кинематографии⁷.

Предполагалось, что в  результате реформы армия чиновников  
уменьшится на полмиллиона человек. Через год отрапортовали: сокращены 24 тыс. Однако бюрократические массы плавно перетекали из одного ведомства в другое. За бортом оказались лишь самые дееспособные.

Административная реформа  до предела обострила аппаратную борьбу в Правительстве. Премьер обещал уволить министров, не справляющихся с инфляцией. Но дело не только в «профнепригодности» членов кабинета, а прежде всего в отсутствии системного представления о том, что и как должны делать министерства и ведомства.

 Вопрос о распределении «зон ответственности» существенно влияет на эффективность кабинета. В начале реформы вместо четырех вице-премьеров оставили одного (А. Жукова). Спустя два года добавили еще пару (Д. Медведева и С. Иванова). Теперь обязанности в руководстве Правительства распределены следующим образом. Председатель Правительства РФ руководит кабинетом, курирует работу вице-премьеров, аппарата Правительства; отвечает за формирование бюджета, контролирует минерально-сырьевые ресурсы, топливно-энергетический комплекс, возглавляет пять комиссий и один совет.

Первый вице-премьер  отвечает за реализацию национальных   
проектов; развитие массовых коммуникаций; взаимодействие с судами и прокуратурой; обеспечивает единство экономического пространства; проведение антимонопольной политики, политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды; руководит комиссией  по интеллектуальной собственности.

Один вице-премьер  отвечает за реализацию военно-технической  политики, финансирование обороны, атомной  и ракетно-космической промышленности, национальной безопасности и правоохранительной деятельности, восстановление Чечни; координирует деятельность силовых структур, возглавляет постоянно действующую Военно-промышленную комиссию, морскую коллегию.

Другой вице-премьер  отвечает за проведение демографической, миграционной, финансовой, инвестиционной и тарифной политики; развитие транспорта, культуры и спорта; координирует законопроектную деятельность; возглавляет комиссию по вопросам ВТО. Правда, данная модель достаточно условна, поскольку интенсивно обсуждается идея возвращения отраслевых вице-премьеров, например социального.

Пожалуй, наиболее устойчивой тенденцией развития административной системы в России является постоянный рост государственных служащих вопреки проводимым реформам (таблица 1).

Таблица 1 – Рост бюрократии в России

Заявленные цели административной реформы (повышение эффективности управления, компактность структуры власти, снижение коррупции и чиновничьего произвола) пока не достигнуты.

Реализация административной реформы  тесно связана с применением  инновационных технологий в сфере  государственного управления. В научной  литературе существуют определенные различия в подходах к определению инновации. В то же время многие авторы сходятся в том, что специфическое содержание инновации составляют изменения, и главной функцией инновационной деятельности является функция изменения.

Практический опыт экономических  организаций показывает, что внедрение нововведения представляет собой сложный и зачастую болезненный процесс. Одной из причин этого является неопределенность, связанная с инновациями, их потенциальной эффективностью и прибыльностью.

Инновирование представляет собой  последовательность многогранных и  многоэтапных процессов, осуществляемых различными группами, динамичное взаимодействие многих людей, подразделений и организаций. Вместе с тем успех всегда связан с преодолением многих препятствий и сопротивления, поэтому нововведения невозможны без инициативы и настойчивости, значительных затрат в области формирования управленческих, организационных и социальных факторов.

В этой связи можно утверждать, что достижение инновационных целей  и стратегий любого предприятия, качественная организация инновационного процесса невозможны без эффективной системы управления разработкой и внедрением инноваций путем внедрения новых методов и форм использования материальных, трудовых и научных ресурсов, для достижения организацией долгосрочных преимуществ в ходе ее хозяйственной деятельности и адаптации к изменениям во внешней среде.

Управление инновациями представляет собой деятельность, направленную на эффективную организацию инновационных процессов на основе применения наиболее адекватных методов использования материальных, трудовых и научных ресурсов с целью достижения определенных хозяйствующим субъектом инновационных приоритетов.

Однако, существуют определенные особенности  в процессе инновирования в органах государственной власти, связанные главным образом с достаточно существенными отличиями менеджмента в государственных органах и коммерческих организациях и критериях оценки их деятельности, наличие которых требует более пристального внимания исследователей к изучению проблем управления нововведениями в сфере государственного администрирования.

Актуальность данной проблемы в  деятельности российских органов государственной  власти объясняется также тем, что  в последние несколько лет  повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, улучшение качества реализации ими государственных функций и предоставления государственных услуг являются приоритетными задачами в процессе реформирования государственной службы и государственного управления, следствием чего является ряд значительных изменений, сказывающихся не только на организационной структуре и численности государственного аппарата, но и на принципах организации, функционирования и оценки эффективности государственного управления.