Система органов исполнительной власти РФ

2. Единство системы органов исполнительной власти. Одним из принципов современной организации и деятельности органов исполнительной власти является то, что в пределах ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов они образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ст. 77  Конституции РФ). Из этого вытекает, что система органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организациями исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Единство системы исполнительной власти органически перерастает в единство системы органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе. Оно связывает воедино по целевому назначению и по соотношению с иными органами государственной власти федеральные органы исполнительной власти с исполнительными органами любого иного внутригосударственного уровня. Но это единство не носит на себе отпечаток административной подчиненности как цементирующего всю систему начала, хотя, разумеется, изолированность одного звена системы от других исключается.
3. Федерализм. В его новом качестве – несомненный принцип организации и деятельности органов исполнительной власти. Его исходные начала были заложены еще Федеративным договором, а затем нашли свое закрепление в Конституции РФ, в конституциях и уставах субъектов РФ. Как известно, федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов, равноправии и самоопределении народов.

     Принцип федерализма выражается также и  в том, что в не пределах ведения  РФ, совместного ведения РФ и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование, включает принятие законов и иных нормативных правовых актов. Федеральный органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Содержание ст. 72 Конституции РФ⁷ определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Здесь можно обнаружить некоторые аспекты государственно-управленческого характера,  как-то: владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование, вопросы образования, науки и культуры.

     По  вопросу о соотношение компетенции  РФ и ее субъектов в области государственного управления возможны  следующие выводы:

• К ведению РФ отнесено решение основных вопросов организации государственного управления на федеральном уровне;
• К ведению субъектов Федерации отнесено решение вопросов организации государственного управления на региональном уровне⁸.

4. Законность – один из ведущих принципов организации и деятельности органов исполнительной власти. Свои исходные начала он берет из Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов РФ и их законодательства⁹.

5. Для организации деятельности органов исполнительной власти существенное значение имеет так же принцип экономичности. Его значимость определяется тем, что механизм реализации исполнительной власти крайне многоструктурен и оснащен, мягко говоря, значительным количеством служащих, выполняющих повседневно его функции. При этом необходимо учитывать, что расходы на содержание такого механизма, будучи по своей природе непроизводительными, отягощают государственный и региональные бюджеты. В силу этого постоянно осуществляются организационно – правовые меры, направленные на обеспечение экономии в расходование государственных средств в сфере управления.
6. В настоящее время раннее стоящее во главе угла принцип сочетания централизации и децентрализации может быть понят через содержание принципа федерализма.

Тем не менее, сейчас серьезно звучит требования о необходимости укрепления управленческой вертикали. Указанная вертикаль, выражающая субординационность  связей между  органами исполнительной власти РФ и  ее субъектов, продолжающаяся вплоть до тех объектов, на которые призваны оказывать повседневное упорядочивающее воздействие, практически просматривается лишь в рамках отдельных, традиционно-централизованных отраслей управления. Одноименные исполнительные органы РФ и ее субъектов (например, в области здравоохранения, образования) не связанны организационно-правовой соподчиненностью.

7. Учет особенностей управляемых объектов¹⁰ – принцип управления, учитывающей современные особенности сферы государственного управления, в которой наряду с государственными объектами функционирует множество негосударственных, в основном коммерческих, структур, включая частные. На этой основе в механизме реализации исполнительной власти происходит отбор различных методов управляющего воздействия.
8. Гласность предполагает широкое обнародование через средства массовой информации процесса и результатов работы органов исполнительной власти.
9. В числе действующих принципов называется также: народовластие; обеспечение прав и свобод человека и гражданина; ответственность. Сущность этих принципов, равно как и социально юридическая

значимость, очевидны.

     Концепция исполнительной власти, принятая Конституцией РФ 1993 г. принципиально отличается от положений, содержащихся в ранее  действовавшей Конституции РСФСР 1978 г. Суть введенных изменений заключается в том, что Президент в настоящее время, будучи главой государства, не является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом. По идее, как это сделано, например, во Франции, в этом случае Правительство и все другие органы исполнительной власти должны обладать большой степенью самостоятельности в осуществлении государственно-управленческой деятельности, независимости от Президента. Однако особенность Российской Федерации заключается в том, что, формально закрепляя самостоятельность исполнительной ветви власти, Конституция предоставляет такие полномочия Президенту, которые позволяют определять содержание и сущность деятельности исполнительной власти. Более того, некоторые федеральные органы исполнительной власти непосредственно подчинены Президенту. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности.

     Правовой  статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что эти  органы являются самостоятельными и  независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий. Независимость органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенции означает незаконное присвоение властных полномочий.

     Таким образом, итоговые позиции, относящиеся  к выяснению понятия и признаков  органов исполнительной власти, выражаются в следующем.

1. По точному конституционному смыслу под органами исполнительной власти подразумеваются лишь те звенья государственного аппарата, которые сопутствуют органам законодательной (представительной) власти в системе разделения властей. Подобный ограничитель их понимания приводит к необоснованному выводу о том, что якобы органы исполнительной власти функционируют только на уровне Российской Федерации и ее субъектов. В тоже время Конституция РФ не содержит нормы, по содержанию которых можно было лбы судить о том, какие именно государственные органы являются субъектами исполнительной власти. По смыслу же ст.110 Конституции исполнительную власть в стране осуществляет только Правительство РФ, что вообще снимает вопрос о иных органах исполнительной власти, которые, тем не менее фактически существуют. Наконец, нельзя не учитывать отсутствие Федерального Закона об исполнительной власти и ее органи0зации, что пока приводит к тому, что лишь на федеральном уровне определяется система и структура органов исполнительной власти. Что же касается дальнейших уровней государственно – управленческой деятельности, то их организационные формы (то есть органы управления) отличаются крайним разнообразием и отсутствием должностной упорядоченности. Это дает основания рассматривать в их  качестве любые организационно – правовые формы проявления государственно  управленческой деятельности, т.е. характеризовать их в качестве исполнительных органов.
2. Исполнительные органы представляют собой составную часть государственного аппарата с особой функциональной нагрузкой, суть которой заключается в практической  реализации задач и функций исполнительной власти  в процессе управления или регулирования в сферах- экономической, социальной и административно-политической жизни. Соответственно своему специфическому, т.е. исполнительному назначению эти органы осуществляют повседневную деятельность исполнительного и распорядительного характера.
3. Органы исполнительной власти являются носителями  определенного объема государственно-властных полномочий. Эти полномочия выражаются, прежде всего, в издание исполнительными органами правовых актов в пределах своей управленческой компетенции и в обеспечении их исполнения имеющимися в их распоряжении организационными и юридическими средствами.
4. Исполнительные органы представляют собой разновидность государственных- организаций, в числе которых действует так p;t государственное учреждение предприятие. Но последние не являются носителями государственно-властных полномочий, не выполняют функции по реализации исполнительной власти, поскольку представляют  собой не органы государства, а соответствующим образом организованные трудовые коллективы, основным назначением которых является создание материальных ценностей, оказание тех или иных материальных услуг.
5. Исполнительные органы так же представляют собой определенные трудовые коллективы, формируемые государством в соответствие с их целевым назначением на базе определенной организационной структуры. Имеется в виду внутренние построение органа предполагающие наличие совокупности государственных должностей (штаты), распределение между ними обязанностей и ответственности, определение объема полномочий каждого работника, занимающего соответствующую государственную должность государственной службы.
6. Органы исполнительной власти обладают оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за ними компетенцией; последняя определяет основы правового положения данного органа либо в нормах  Конституции РФ, либо в нормах Конституций и уставов субъектов РФ, либо в нормах федерального и регионального законодательства, либо, наконец, в нормах индивидуальных положений о них, утверждаемых в установленном порядке. Компетенция исполнительного органа выражает его задачи, обязанности, полномочия и ответственность¹¹.
7. Характеризуя исполнительные органы в целом, необходимо учитывать,, что практически от их имени действуют и, соответственно, представляют их в конкретных управленческих отношениях должностные лица, сами по себе, естественно, исполнительными органами не являющиеся.
8. Каждый орган исполнительной власти имеет определенный для него действующим законодательством территориальный масштаб  деятельности, учитывающий особенности федеративного устройства РФ.
9. Образования, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством РФ и ее субъектов, Президентом РФ, главами республик, входящих в состав РФ, либо по представлению глав администрации  краёв, областей.

     Таким образом, можно сделать вывод, что  исполнительная власть представляет собой  относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что, однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, как это было в начале 90-х годов, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот.

     Исполнительная  власть самостоятельна только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма. Действующим законодательством фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, статус федеральных и региональных органов исполнительной власти).

1.2. Механизм исполнительной  власти

     В связи с тем, что вместо термина «государственного управления» стал употребляться термин «исполнительная власть», в механизме государственной власти был осуществлен переход от «разделения труда» к «разделению властей».

     Органы  исполнительной власти по территориальному масштабу подразделяются на:

• федеральные;
• субъектов Федерации;
• территориальные;
• межтерриториальные;

     Система федеральных органов исполнительной власти определяется Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. «О системе и структуре  федеральных органов исполнительной власти»¹² и Указом Президента РФ от 12.05.2008 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и состоит из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; федеральных министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.

     Взаимосвязь различных звеньев федеральных  органов исполнительной власти можно  представить в виде схемы.

     Можно выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую составляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее субъектов, а также  организационный механизм ее реализации.

     Постоянно действующим организационным фактором механизма исполнительной власти являются находящиеся на различном иерархическом уровне исполнительные органы общей компетенции (например, Правительство Российской Федерации, администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системы непостоянны, видоизменяемы (например, министерства, государственные комитеты и пр.). Они могут в ряде случаев вообще не существовать (например, возникновение на базе бывших министерств государственных концернов, не являющихся государственными органами), хотя из механизма государственного управления они не «изымаются». В таком же аспекте можно квалифицировать роль, например, различного рода структурных подразделений исполнительных органов, их территориальных звеньев, а также должностных лиц. Все это — «рабочий механизм» исполнительной власти, служащий целям лучшей ее организации и функционирования. Аппарат исполнительной власти помимо органов общей компетенции включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья государственно-управленческого механизма. Но одновременно все эти звенья в совокупности составляют систему субъектов государственного управления.

     Таким образом, можно сделать вывод  о том, что понятие «государственное управление» — более широкое  по сравнению с исполнительной властью. Последняя в известном смысле производна от государственного управления. Она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. С другой стороны, государственное управление — это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть по существу составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая, прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.

     Таким образом, подводя итог данной главы можно сделать вывод, что понятие "система органов исполнительной власти" характеризует организационное построение исполнительной власти в Российской Федерации. Она строится в соответствии с конституционным разграничением полномочий в этой сфере между РФ и субъектами Федерации. В Российской Федерации существует и функционирует довольно-таки сложная система исполнительной власти. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями.  Нельзя забывать о том, что, прежде всего она является подсистемой государственной власти, ее ветвью в структуре разделения власти как единого целого организационно-правового механизма государственной организации общества и ведения его дел. Эта подсистема имеет определенное структурное строение, включающее уровни (строение по иерархической вертикали); звенья (одноуровневые образования однородных органов); виды и формы органов исполнительной власти. Орган исполнительной власти является первичной и основной структурной единицей рассматриваемой системы. Он имеет сложное структурное внутреннее строение и включает структурные подразделения аппаратного назначения, не имеющие властных полномочий, а иногда и самостоятельные органы (конструкции органа в органе), состав служащих государственной службы как специального института государственной власти.