Правовые вопросы административной ответственности в сфере таможенного дела

     По-существу здесь констатируется, что юридическое  лицо фактически может привлекаться к административной ответственности за правонарушение, обусловленное действиями (бездействием) третьих лиц, своих контрагентов, в дальнейшем имея возможность предъявить им соответствующий иск. Как представляется, в условиях действия современного законодательства об административной ответственности данные положения уже не могут применяться к соответствующим отношениям. Необходимо понимать, что в постановлении КС РФ от 27.04.01 N 7-П дается анализ и оценка не действующих положений КоАП РФ, а уже утративших на сегодня силу норм, и эти нормы значительно отличались от действующих норм КоАП РФ. В соответствии с положениями статьи 1.5 действующего КоАП РФ лицо несет ответственность только за собственные виновные действия (бездействие).

     Вопросам  вины юридических лиц посвящены  положения пунктов 16 и 16.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее — ВАС РФ) от 02.06.04 N 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях». Согласно данному постановлению в отношении юридических лиц требуется лишь установление того факта, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Устанавливать умысел или неосторожность не требуется.

     В пункте 13 постановления Пленума  Верховного Суда Российской Федерации (далее — ВС РФ) от 24.03.05 N 5 «О некоторых  вопросах, возникающих у судов  при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» обращается внимание на закрепленный в статье 1.5 КоАП РФ принцип административной ответственности — презумпцию невиновности лица, в отношении которого осуществляется производство по делу. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, вина в совершении административного правонарушения устанавливается судьями, органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, должны толковаться в пользу этого лица.

     Более подробно о вопросах вины лиц, привлекаемых к административной ответственности  за правонарушения в области таможенного дела, говорится в постановлении Пленума ВС РФ от 24.10.06 N 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Так, в пункте 29 постановления формулируются некоторые подходы к определению вины перевозчика за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 16.1 КоАП РФ. Оценивая вину перевозчика в совершении административного правонарушения, предусмотренного указанной нормой, выразившегося в сообщении таможенному органу недостоверных сведений о количестве товара, предлагается выяснять, в какой мере положения действующих международных договоров в области перевозок (Конвенции о договоре международной дорожной перевозки грузов (КДПГ) 1956 года, Соглашения о международном железнодорожном грузовом сообщении (СМГС) 1951 года, Международной конвенции об унификации некоторых правил о коносаменте 1924 года, Конвенции ООН о морской перевозке грузов 1978 года и других) предоставляли перевозчику возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых установлена ответственность частью 3 статьи 16.1 КоАП РФ, а также какие меры были приняты перевозчиком для их соблюдения. При определении вины перевозчика, сообщившего таможенному органу недостоверные сведения о грузах, количество которых определяется весовыми параметрами, необходимо выяснить, значительна ли разница между количеством фактически перемещаемого товара и количеством, указанным в товаросопроводительных документах, а также насколько такое несоответствие могло быть очевидным для перевозчика, осуществляющего свою деятельность на профессиональной основе, исходя из осадки транспортных средств, его технических возможностей и других подобных показателей. Вопрос о том, значительно ли несоответствие между количеством фактически перемещаемого товара и количеством, указанным в товаросопроводительных документах, определяется в каждом конкретном случае, исходя из обстоятельств данного правонарушения.

     При установлении вины перевозчика, экспедитора, декларанта или таможенного брокера (представителя) при заявлении таможенному органу Российской Федерации недостоверных сведений о перемещаемом (декларируемом) товаре спектр принимаемых решений может находиться между двумя основными подходами. Первый заключается в том, что если лицо имело правовую и фактическую возможность проверить достоверность сведений, но не сделало этого, то присутствует вина. Второй подход выражается в утверждении, что право на осуществление проверки не является обязанностью, следовательно, вина отсутствует. При первом подходе не учитывается, что сто процентов грузов проверить невозможно, а при втором — что право на проверку есть всего лишь полномочие для надлежащего исполнения обязанности по достоверному заявлению сведений, которую никто не отменял. Вместе с тем в значительном количестве судебных актов можно увидеть стремление определить, исходя из конкретной ситуации, учитывая и международные соглашения, и обычаи делового оборота, меру разумности и адекватности действий участников отношений. Выясняется не только абстрактная возможность осуществления проверки перевозчиком, декларантом, но и наличие поводов и оснований для такой проверки. Устанавливается разумность и адекватность форм и пределов такой проверки, исходя из очевидного факта, что весь объем грузов проверен быть не может.

     Необходимо  также учитывать интенсивное  развитие в таможенном деле современных  технологий, в частности распространение  электронного декларирования, в том  числе через Интернет. Все чаще таможенные органы и, следовательно, суды будут решать вопросы вины лиц, заявивших недостоверные сведения о товарах, физически находящихся в пункте пропуска через границу и которые декларант вообще не мог увидеть. Аргумент о добровольном принятии декларантом на себя рисков декларирования товаров, осмотреть и измерить которые он возможности не имел, вряд ли будет признан состоятельным. И в первую очередь потому, что ни о какой добровольности уже речи не идет. ФТС России последовательно проводится в жизнь Концепция переноса таможенного оформления товаров в места, приближенные к государственной границе, ликвидируются посты внутренних таможен. При таких обстоятельствах удаленное декларирование товаров в электронном виде становится единственным вариантом. Хочется надеяться, что ответы на все сложные вопросы при установлении вины лиц, привлекаемых к ответственности за административные правонарушения в области таможенного дела, будут найдены.

2.3. Подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях в таможенной сфере

     В опросы подведомственности рассмотрения дел об административных правонарушениях в таможенной сфере можно отнести к разряду самых сложных. Казалось бы, законодатель четко разграничил сферы влияния, однако отсутствие единого подхода в толковании и, как следствие, — в применении норм Кодекса РФ об административных правонарушениях⁹ судами и органами прокуратуры, приводят на практике к серьезным проблемам, вызывающим «сбои» и в работе таможенных органов.

     Проблемам подведомственности дел об административных правонарушениях в науке уделено немало внимания.

     Ученые  едины в том, что данная категория является частью компетенции властных субъектов, отражает особенности их полномочий.

     Д.Н. Бахрах предлагает следующее определение  подведомственности: «…Ведать делами — значит решать вопросы в отношении определенных индивидуальных и коллективных субъектов права. Для лидирующих субъектов подведомственность — это компонент их компетенции, который связывает их полномочия с определенными объектами властного воздействия, обязывает их производить определенные действия, решать дела, составлять документы и т.д. Она определяет предметные, территориальные границы полномочий.

     А для другой стороны властного  правоотношения подведомственность означает ее правовую зависимость от того, кто ведает, уполномочен, кому подведомственны дела, вопросы, иные объекты властного воздействия»¹⁰.

     Кто же вправе рассматривать дела о нарушениях таможенных правил (НТП)? Ответ на этот вопрос содержат положения ст. 23. 1, 23. 8 КоАП РФ. Обязательный судебный порядок рассмотрения дела предусмотрен для тех административных правонарушений в таможенной сфере, объективную сторону которых характеризует сокрытие товаров от таможенного контроля. Такие деяния квалифицируются по ч. 2 ст. 16. 1 КоАП РФ. Это, так называемая, безальтернативная подведомственность суда общей юрисдикции или мирового судьи (ч. 1 ст. 23. 1 КоАП РФ).

     Вместе  с тем законодатель предусматривает  случаи, когда таможенный орган, должностное  лицо, к которым поступило дело на рассмотрение, могут передать его судье (ч. 2 ст. 23. 1 КоАП РФ) (альтернативная подведомственность).

     К ним относятся все те ситуации, при которых в качестве основной или дополнительной меры наказания  предусмотрена конфискация. Например, в случае сообщения таможенному  органу перевозчиком недостоверной информации по прибытии на таможенную территорию России (ч. 3 ст. 16. 1 КоАП РФ). Всего в части 2 ст. 23. 1 КоАП РФ названо около 20-ти составов НТП, отнесенные законодателем к альтернативной подведомственности.

     Вопрос  о необходимости передачи дела в суд решает должностное лицо таможенного органа самостоятельно, если конфискация предусмотрена в качестве альтернативного наказания за совершение правонарушения и независимо от того, в отношении какого лица возбуждено дело (кроме военнослужащего, если дело возбуждено по указанным составам). Это следует из смысла положений статьи 23. 1 КоАП РФ. Подобной позиции придерживается и ФТС России.

     Дела  о НТП, которые указаны в ч. 1 и 2 ст. 23. 1 КоАП РФ, и производство, по которым осуществляется в форме  административного расследования, рассматриваются судьями районных судов (см. подробнее: ч. 3 ст. 23. 1 КоАП).

     Позиция Верховного Суда РФ по данному вопросу была высказана в постановлении Пленума от 24 марта 2005 г. № 5, в котором указано:

     «При  решении вопроса о подведомственности и подсудности судьям судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях необходимо исходить из положений, закрепленных в главе 23 КоАП РФ, согласно которым к компетенции судей отнесены дела, перечисленные в части 1 статьи 23.1 КоАП РФ, учитывая при этом следующее:

     а) судьи районных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, указанных в частях 1 и 2 статьи 23. 1 КоАП РФ, в том случае, когда по делу проводилось административное расследование (статья 28. 7 КоАП РФ) либо когда санкция статьи, устанавливающей ответственность за административное правонарушение, предусматривает возможность назначения наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации (абзац второй части 3 статьи 23. 1 КоАП РФ)…

     в) судьи рассматривают также отнесенные к компетенции иных органов (должностных  лиц) дела, указанные в части 2 статьи 23. 1 КоАП РФ, при условии, что они были переданы на их рассмотрение в связи с тем, что уполномоченный орган (должностное лицо) с учетом характера совершенного правонарушения, личности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и других указанных в законе обстоятельств, признал необходимым обсудить вопрос о возможности применения мер наказания, назначение которых отнесено к исключительной компетенции судей».

     Итак, Верховный Суд РФ толкует положения ст. 23. 1 КоАП РФ расширительно, полагая, что проведение административного расследования обязывает должностных лиц органов исполнительной власти (в нашем случае — должностных лиц таможенных органов) передавать дела на рассмотрение в суд.

     Между тем, Верховный Суд РФ признает возможность  самостоятельного решения вопроса  о передаче дел, возбужденных по составам, указанным в части 2 ст. 23. 1 КоАП РФ, в судебную инстанцию по решению должностного лица таможенного органа.

     Полагаем, что положение части 3 ст. 23. 1 КоАП РФ не обязывает по названным в ч. 1, 2 ст. 23. 1 КоАП РФ составам НТП проводить административное расследование. И даже проведение административного расследования по составам, перечисленным в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, не всегда означает необходимость передачи дела в суд. В противном случае, в ст. 23. 8 КоАП РФ, устанавливающей подведомственность дел о НТП таможенным органам, были бы исключены все составы правонарушений, за совершение которых предусмотрено наказание в виде конфискации. В данной норме законодатель также установил бы, что таможенные органы рассматривают дела о НТП только в случае, если по делу не проводилось административное расследование. А в статье 28. 7 КоАП РФ было бы четко указано, что по данным составам всегда следует проводить административное расследование.

     Представляется, что законодатель в части 3 ст. 23. 1 КоАП РФ подразумевает следующее: если возникла необходимость назначить конфискацию, а по делу о НТП проводилось административное расследование, а также в случае проведения расследования по делу, относящемуся к безальтернативной компетенции суда, оно подлежит направлению в районный суд по месту нахождения таможенного органа.

     Если  в рассматриваемой ситуации административное расследование не проводилось, оно  подлежит рассмотрению мировым судьей.

     Примечательно, что разъяснения Верховного Суда РФ по данному вопросу, по сути подменившие  нормы Закона, были восприняты как руководство к действию не только судами, но и органами прокуратуры. По стране прокатилась волна отмены постановлений по делам о нарушениях таможенных правил, вынесенных таможенными органами, на основании жалоб лиц, привлекаемых к ответственности, поданных в суды общей юрисдикции, а также протестов прокуроров. Генеральная прокуратура РФ со своей стороны, в ответ на запрос ФТС России прекратила подобную практику, согласившись с доводами Службы, основанными на Законе. Однако Верховный Суд РФ в ответ на официальное письмо ФТС России менять свое мнение отказался. К чему это приведет?

     По  мнению ведущих специалистов ФТС  России, это станет причиной перегрузки судов общей юрисдикции (что уже есть на практике), с одной стороны, а с другой — поставит барьер для участия в производстве по делам о НТП, возбуждаемым в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, арбитражных судов. Напомним, что дела об административных правонарушениях в области таможенного дела, возбуждаемые в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, рассматриваются таможенными органами или судами общей юрисдикции. Однако арбитражный суд в порядке АПК РФ вправе возбудить дело на основании заявления об оспаривании постановлений, вынесенных таможенными органами в отношении указанных субъектов административной ответственности.