Под нарушением таможенных правил понимается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, посягающее на установленный актами таможенного законодательства, иными правовыми актами РФ и международными договорами РФ порядок перемещения, таможенного оформления и таможенного контроля, порядок помещения под таможенные процедуры товаров и транс портных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ, а также на порядок взимания таможенных платежей и соблюдение мер экономической политики, за которые административным законодательством установлена административная ответственность.

     Административно-юрисдикционная деятельность как самостоятельный вид правоохранительной деятельности имеет конкретные проявления, в том числе в производстве по делам о нарушении таможенных правил, выражающиеся в применении на основе административно-деликтных процессуальных норм мер административного принуждения в случаях совершения лицами административных правонарушений. Однако далеко не все меры административного принуждения, применяемые таможенными органами, аккумулируют характерные признаки административной юрисдикции. Основным условием для признания мер административно-правового принуждения одним из видов административной юрисдикции является присутствие таких признаков, как: наличие правонарушения либо превенция его совершения; нормативная регламентация; состязательная процедура; издание юрисдикционного акта.

     Мерам обеспечения производства и мерам наказания (ответственности) присущи все признаки административной юрисдикции, они процессуально регламентированы административно-деликтными нормами, в результате их применения составляется юрисдикционный акт.

     Меры  административного предупреждения, пресечения, восстановительные меры не сохраняют юрисдикционной природы, они не имеют процессуальной регламентации, в результате их применения не составляется юрисдикционный акт, они не могут быть признаны в качестве элементов, составляющих административно-юрисдикционную деятельность таможенных органов. В свою очередь, наличие юрисдикционных признаков в отдельных видах мер (обеспечения производства; административной ответственности) является серьезным аргументом для признания и отнесения таковых к видам административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов.

     Такие формы, как таможенный досмотр товаров и транспортных средств и личный таможенный досмотр, проводятся в целях предотвращения правонарушения при наличии достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, и имеют характер административно-пресекательных мер.

     По  результатам проведения данных форм таможенного контроля составляется акт по форме, установленной решением Комиссии таможенного союза, в присутствии двух понятых. В случае обнаружения признаков административного правонарушения при применении данных форм таможенного контроля повторное их проведение после возбуждения дела об административном правонарушении с составлением протокола по форме, установленной КоАП РФ, непродуктивно, а порой и невозможно. Анализ юридического основания их проведения, целевой направленности и обеспеченности процессуальными нормами позволил сделать вывод о целесообразности присвоения актам таможенного досмотра и личного таможенного досмотра статуса документа, с момента составления которого дело об административном правонарушении считается возбужденным. В этой связи необходимо в ст. 27.7 и ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ внести соответствующие изменения.

     Комплексное исследование современного российского и союзного таможенного законодательства, научных теоретических изысканий доказывает целесообразность внедрения квазисудебных административных органов (административных комиссий) в систему таможенных органов.

     Необходимо возродить ранее действовавший в таможенной системе обязательный досудебный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц. При этом предлагается установить обязательный досудебный административный порядок обжалования в производстве по жалобам на решения, действия (бездействие) должностных лиц таможенных органов, а в производстве по делам о нарушении таможенных правил и дисциплинарном производстве оставить альтернативный порядок обжалования.

     В этой связи предлагается создать  в таможенных органах на уровне первых трех звеньев (ФТС России — региональные таможенные управления — таможни) административные таможенные комиссии (коллегиальные органы) — так называемые квазисудебные органы, которые по отношению к должностным лицам таможенных органов, чьи решения и действия обжалуются, будут являться второй инстанцией. В состав административных комиссий следует включить наряду с руководителем или его заместителем, сотрудниками таможенного органа также и иных представителей государственных органов (например, финансовых, налоговых), образовательных учреждений и общественности (депутатов, ветеранов таможенной службы, представителей бизнес-сообщества и т. д.).

     При этом административные таможенные комиссии должны быть наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на решения, действия (бездействие) должностных лиц таможенных органов, на применение мер дисциплинарной и административной ответственности.

     Следует отметить несомненные достоинства административного квазисудебного порядка обжалования. Он не требует дополнительных затрат (в отличие от обращения в суд), может быть достаточно эффективным и наименее затратным как с точки зрения времени, так и с позиции финансового обеспечения, поскольку не требует создания новых структур, формирования дополнительной материально-технической базы, увеличения штатной численности сотрудников и не связан с изменением структуры таможенных органов. Основными преимуществами административного квазисудебного порядка обжалования являются его простота, возможность компетентного органа оперативно рассмотреть жалобу и принять по ней решение, устранить нарушения законности.

     Совершенствование правового регулирования административной юрисдикции таможенных органов будет достигаться путем формирования комплексной, скоординированной системы правовых актов, которая позволит оптимизировать административно-юрисдикционную деятельность таможенных органов.

     Для приведения системы правовых актов  административной юрисдикции таможенных органов в соответствие с новыми экономическими преобразованиями и международной практикой регулирования в области таможенного дела и в целях повышения ее эффективности предлагается предпринять следующие шаги:

• унифицировать законодательные нормы и правила, регламентирующие административно-юрисдикционную деятельность таможенных органов, в соответствии с законодательством государств — участников Таможенного союза, территории которых формируют Единое экономическое пространство;
• освободить таможенное законодательство в составе его ведомственных нормативных актов, регулирующих административно-юрисдикционную деятельность таможенных органов, от устаревших и недействующих актов и их отдельных частей, используя различные технико-юридические приемы: отмену, изменение, консолидацию, инкорпорацию и др.;
• внедрить новые эффективные механизмы досудебного обжалования решений и действий таможенных органов и их должностных лиц;
• разработать нормативно-правовую базу досудебного обжалования решений и действий таможенных органов и их должностных лиц;
• обеспечить участие научно-исследовательских правовых учреждений в работе по совершенствованию таможенного законодательства, в том числе по правовому регулированию новых эффективных механизмов досудебного обжалования решений и действий таможенных органов и их должностных лиц.

     Безусловно, систему мер, направленных на совершенствование правового регулирования административной юрисдикции таможенных органов, целесообразно закрепить в Концепции развития таможенных органов. В числе таких мер:

     1) проведение работ по подготовке  нормативных правовых актов в сфере административной юрисдикции на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ;

     2) оптимизация структуры таможенных органов, непосредственно занимающихся административно-юрисдикционной деятельностью;

     3) организация и проведение мероприятий, направленных на сокращение доли принимаемых неправомерных решений, действий (бездействия) должностных лиц таможенных органов за счет осуществления мер, направленных:

• на сокращение количества ведомственных нормативных правовых актов в общем объеме действующей ведомственной нормативной базы в области таможенного дела;
• внедрение и активизацию деятельности квазисудебных административных структур в таможенных органах;
• повышение уровня законности принимаемых (совершаемых) таможенными органами решений действий (бездействия) в сфере таможенного дела;
• повышение качества производства по делам о нарушении таможенных правил;
• улучшение работы по отстаиванию позиции таможенных органов в судах.

     Показателями  решения поставленных задач будут являться:

• доля ведомственных нормативных правовых актов от общего объема действующей ведомственной нормативной базы в области таможенного дела;
• доля удовлетворенных жалоб на решения, действия (бездействие) должностных лиц таможенных органов в общем количестве жалоб к таможенным органам, рассмотренных квазисудебными таможенными органами;
• доля дел об административных правонарушениях, по которым вынесены постановления о назначении наказания и не прекращено производство в связи с обжалованием или опротестованием, в общем количестве принятых решений по делам об административных правонарушениях;
• доля исков (заявлений) к таможенным органам, по которым судами приняты решения в пользу таможенных органов, в общем числе исков (заявлений) к таможенным органам, рассмотренных судами.

     Предложенные  мероприятия ориентированы на совершенствование нормативно-правовой базы и внедрение новых эффективных механизмов досудебного (квазисудебного) обжалования решений и действий таможенных органов и их должностных лиц и составляют основу правового обеспечения административной юрисдикции таможенных органов.

Глава 2. Правовые вопросы административной ответственности в сфере таможенного дела

2.1. Содержание и особенности  главы 16 КоАП РФ

     Административную  ответственность за правонарушения в области таможенного дела можно определить как форму воздействия государства на лицо, совершившее деяние, обладающее всеми признаками состава административного правонарушения, посягающее на установленный законодательством РФ порядок перемещения, таможенного контроля и таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ, обложения таможенными платежами и их уплаты, выражающуюся в возложении на нарушителя обязанности претерпеть определенные неблагоприятные последствия.

     Глава 16 КоАП РФ содержит исчерпывающий перечень составов нарушений таможенных правил, за совершение которых может наступить административная ответственность, а также виды и размер соответствующих санкций. Указанная глава состоит из 23 статей, большинство из которых содержат несколько самостоятельных составов правонарушения. С принятием в 2003 году нового Таможенного кодекса РФ (ТК РФ)⁵ в главу 16 КоАП РФ были внесены соответствующие изменения, появился ряд новых норм об ответственности, а некоторые нарушения таможенных правил, содержащиеся в прежней редакции, исключены.

     В качестве примера рассмотрим норму  ст. 16.5 КоАП РФ «Нарушение режима зоны таможенного контроля», предусматривающую ответственность за следующие действия, если они совершаются без разрешения таможенного органа:

• перемещение товаров, транспортных средств или лиц (в том числе должностных лиц государственных органов, за исключением должностных лиц таможенных органов) через границы зоны таможенного контроля без разрешения таможенного органа, если такое разрешение обязательно;
• перемещение товаров и транспортных средств или указанных лиц в пределах зоны таможенного контроля без разрешения таможенного органа, если такое разрешение обязательно;
• ведение производственной или иной коммерческой деятельности в зоне таможенного контроля без разрешения таможенного органа, если такое разрешение обязательно.