Організаційно-правові аспекти державного регулювання нотаріальної діяльності в Україні

Одним із найважливіших елементів  державного контролю за нотаріальною діяльністю є відповідні методи його здійснення, оскільки саме за допомогою  методів втілюється в життя та реалізуються на практиці суб’єктами контрольної діяльності держави  у зазначеній сфері і мета, і  завдання, і принципи. Не потребують доведення тези про те, що „вдалий вибір та використання методів та форм контролю – важливі складові організаторської роботи контрольних органів, вони суттєво впливають на результати контролю”, а також те, що для успішного контролю, крім знання нормативного матеріалу в даній конкретній галузі, необхідним є практичний досвід роботи з питань перевірки, а також володіння методикою та технікою її проведення. Аналіз методів та методики контрольної діяльності держави в сфері нотаріату на теоретичному, правотворчому та правозастосовчому рівнях дозволяє виявити як його багатоплановість і специфіку, так і єдину сутність правової природи державного контролю взагалі.

Методи державного контролю за нотаріальною діяльністю − це сукупність способів, шляхів і засобів, якими користуються у свої діяльності контролюючі суб’єкти, заради досягнення мети та вирішення конкретних завдань державного контролю за нотаріальною діяльністю.

Основними методами державного контролю за нотаріальною діяльністю, як і взагалі контролю, можна визнати  перевірки, які полягають у зібранні інформації про виконання нормативних  актів з питань, що перевіряються, та встановленні фактичних даних про те, що і як виконано з тих практичних завдань, що були покладені на орган чи посадову особу, яка перевіряється [41, с.5]. Залежно від різних критеріїв традиційно виділяють планові та позапланові перевірки, комплексні та цільові, виїзні та камеральні, поточні, тематичні, повторні тощо [42, с.93]. Перевірки використовуються спеціалізованими контролюючими суб’єктами − органами юстиції (вважаємо, що саме на методах їхньої діяльності потрібно зробити акцент у роботі, у свою чергу, наприклад, перевірки податкових органів повинні бути об’єктом спеціальних наукових досліджень із відповідної тематики) на усіх стадіях управлінського процесу в сфері нотаріату, стосовно всієї системи суб’єктів відповідних правовідносин (перевірка Міністерством юстиції стану роботи підпорядкованих відділів нотаріату головних управлінь юстиції на місцях, перевірка проходження стажування, перевірка рівня знань та оволодіння практичними навичками осіб під час складання кваліфікаційного іспиту, перевірка виконання своїх службових обов’язків працівниками державної нотаріальної контори, перевірка організації роботи приватного нотаріуса, перевірка дотримання норм чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій державними та приватними нотаріусами, перевірка додержання нотаріусом правил нотаріального діловодства, перевірка правильності розгляду скарг тощо). Перевірки можуть мати суто методологічний характер, спрямовані на надання необхідної практичної допомоги, поширення позитивного досвіду роботи (реалізуються, як правило, через неправові форми – систематизація та доведення до відома всіх нотаріусів найбільш типових помилок, виявлених під час перевірок, заслуховування на нараді, співбесіди, проведення семінарів, конференцій тощо). Однак результатом перевірок може бути і прийняття конкретних управлінських рішень, що мають юридичні наслідки як позитивного (допуск до стажування, допуск до складання кваліфікаційного іспиту, видання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, сертифікація робочого місця нотаріуса тощо), так і негативного характеру (відмова у виданні свідоцтва про право нотаріальною діяльністю, анулювання свідоцтва, призупинення нотаріальної діяльності, звільнення з посади завідуючого державної нотаріальної контори тощо). Прийняті за результатами перевірок правові акти управління можуть бути як нормативними (інструкції, положення, правила тощо), так і індивідуальними.

Відповідно до вимог Закону України „Про нотаріат” управліннями юстиції забезпечувався контроль за законністю діяльності нотаріусів шляхом проведення комплексних і цільових перевірок. Наслідки перевірок, як правило, були предметом розгляду на оперативних нарадах і засіданнях колегій управлінь юстиції.

Крім перевірок, використовуються також такі методи контролю, як інспектування (переважно в управлінських службових  відносинах, наприклад, інспектування  працівників відділу нотаріату, працівників державної нотаріальної контори тощо), ревізія, обстеження, експертиза (останні три методи використовуються для більш поглибленого вивчення діяльності підконтрольного суб’єкта або окремих її напрямів, носять комплексний характер, здійснюються, як правило, комісійно, наприклад, експертиза цінностей документів при передаванні їх на зберігання до державного нотаріального архіву проводиться нотаріусом разом із експертною комісією, створеною при обласному управлінні юстиції, або правова експертиза документів для отримання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, що здійснюється органами юстиції), спостереження за діями підконтрольних суб’єктів, заслуховування звітів, інформації та повідомлень; вивчення ділових та особистих якостей кандидатів на заміщення відповідних посад тощо.

Щодо методів державного контролю безпосередньо за нотаріальною діяльністю можливою є така їхня класифікація. По-перше, в контрольній діяльності держави використовуються загальні методи контролю, які можна розділити  на, так звані „загальнофілософські” методи пізнання дійсності – це методи аналізу, синтезу, дедукції, індукції тощо та загальні адміністративно-правові методи, такі як: прямі та непрямі, активні та пасивні, примусові та переконання; спеціальні, що зумовлені специфікою нотаріальної діяльності як об’єкта державного контролю та різняться за стадіями, метою, суб’єктами, предметом тощо відповідного контролю.

На жаль, потрібно констатувати, що нормативно-правове регламентування питань методики державного контролю за нотаріальною діяльністю здійснено лише у підзаконних актах, носить несистематизований та нерівномірний характер. Так, найбільш систематизованого вигляду набули питання методики проведення перевірок законності виконання приватними нотаріусами своїх обов’язків та сертифікація робочого місця приватного нотаріуса.

Взагалі проведений аналіз регламентації методики здійснення контролю за нотаріальною діяльністю на прикладі вищезазначених Правил виявляє  певну недосконалість такого регулювання, основна причина, якої, на нашу думку  – це недостатній рівень ефективності врегулювання питань методів і методики державного контролю за нотаріальною діяльністю на законодавчому рівні, причому така тенденція зберігається, на жаль, і на рівні законопроектів [4].

Методи та методика контролю за нотаріальною діяльністю потребують чіткого та детального регламентування  саме на законодавчому рівні. І це стосується не лише перевірок законності виконання нотаріусами своїх  обов’язків. В повній мірі, а навіть і в більшій, це можна віднести і до методики здійснення контролю за рівнем професійної підготовки осіб, що мають намір пройти стажування, скласти кваліфікаційний іспит  та отримати свідоцтво про право  на заняття нотаріальною діяльністю, питання, пов’язані із процедурою анулювання свідоцтва тощо. Зазначені питання  регулюються підзаконними актами, які, як правило, не встановлюють достатньої деталізації процедури та носять узагальнений характер.

3. Шляхи реформування державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні 

          3.1 Проблемні аспекти при здійсненні державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні

Чинний Закон України  «Про нотаріат» закріплює два  види контролю за діяльністю нотаріусів: адміністративний (статті 18, 33 Закону) та судовий (ст. 50 Закону). Ці види контролю відрізняються за змістом (предметом), формами, контролюючими суб’єктами, підставами здійснення та можливими наслідками. Залежно від предмета контроль за діяльністю нотаріусів поділяється на два види:

– контроль за здійсненням нотаріальної діяльності (або за законністю вчинюваних нотаріусами нотаріальних дій);

– контроль за виконанням нотаріусами професійних обов’язків (або за організацією нотаріальної діяльності).

При цьому тільки другий вид контролю може здійснюватися  органами юстиції, а перший – має здійснюватися виключно судовими органами.

Принциповим для нотаріальної діяльності є той факт, що контроль за законністю вчинення нотаріальних дій може здійснювати виключно суд  як єдиний орган, що своїм рішенням може визнати незаконним: нотаріальну  дію, відмову у вчиненні нотаріальної дії, нотаріально посвідчені правочини, заповіти тощо. Тільки суд також  може визнати нотаріуса зобов’язаним відшкодувати шкоду, заподіяну внаслідок  незаконних дій нотаріуса.

Відповідно предмет судової  діяльності наразі можуть становити  три категорії справ, пов’язані  із контролем за діяльністю нотаріусів:

Розгляд позовних заяв у  справах про визнання недійсними нотаріально посвідчених правочинів, заповітів, виконавчих написів тощо – розглядаються за правилами цивільного судочинства у позовному провадженні.

Розгляд позовних заяв до нотаріусів про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок незаконних чи недбалих дій  нотаріусів відповідно до статей 21 та 27 Закону України «Про нотаріат» – розглядаються за правилами цивільного судочинства у позовному провадженні.

В такий спосіб і у таких  формах здійснюється контроль за законністю нотаріальної діяльності. Судовий контроль за своєю природою відрізняється  від адміністративного і зумовлюється завданнями судочинства, а також  статусом суду як органу, на якого покладений обов’язок забезпечувати права  і свободи громадян. Судовий контроль ґрунтується на конституційному  праві громадян на судовий захист і більшою мірою є гарантією  захисту їх прав, аніж засобом впливу на систему нотаріату.

Контроль же за організацією нотаріальної діяльності здійснюється адміністративними органами. Щоправда, чинний Закон по-різному визначає і форми контролю, і систему контролюючих органів стосовно державного та приватного нотаріату. Так, відповідно до ст. 18 Закону керівництво державними нотаріальними конторами здійснюється Міністерством юстиції України, Радою Міністрів Республіки Крим, державними адміністраціями областей, міст Києва і Севастополя. Згідно ж ст. 33 Закону контроль за законністю виконання приватними нотаріусами своїх обов’язків здійснюється Міністерством юстиції України, управліннями юстиції Ради Міністрів Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.

Однак більше уваги заслуговує інший проблемний аспект адміністративного  контролю. На жаль, наразі ігнорується  той факт, що здійснюючи контроль за професійною діяльністю, органи юстиції  не повинні втручатися у процес вчинення нотаріальних дій. Стосовно нотаріату  про адміністративний контроль можна  говорити тільки в тому розумінні, який визначений здійсненням владних  повноважень відповідними органами у сфері вирішення питань організації  та функціонування нотаріату. Що ж стосується законності нотаріальної діяльності, то в межах нотаріального процесу вона означає законність нотаріальних актів, а вирішення питання про це – виключно прерогатива суду.

Крім того, слід зазначити  надмірну стислість законодавства  у такому важливому питанні, як регулювання  контролю нотаріальної діяльності з  боку адміністративних органів: не визначені чітко об’єкт контролю, форми, строки, процедура, наслідки.

Значна кількість упущень  усувається під час проведення перевірок  або у строки установлені управлінням  юстиції. В місячний строку після  проведення перевірки нотаріуси  подають до управління юстиції опрацьовану  інформацію про проведену роботу. Виявлені в процесі перевірок помилки узагальнюються, аналізуються і з метою уникнення їх в майбутньому обговорюються на оперативних нарадах та колегіях, а також у формі узагальнень за півріччя та рік розповсюджуються серед нотаріусів області.

Результати перевірок  організації роботи та законності вчинення нотаріальних дій державними нотаріальними  конторами та діяльності приватних  нотаріусів є предметом розгляду на засіданнях колегії Миколаївського обласного управління юстиції та оперативних нарадах.

Ціна помилки нотаріуса  в практичній діяльності може бути дуже високою, а у цілій низці  випадків – наслідки її можуть бути необоротними. Тому при здійсненні функцій контролю, управлінням юстиції  значну увагу приділяється вивченню, аналізу та узагальненню практики судового контролю за діями та актами нотаріусів.

Особливо актуальною також  є функція управління юстиції  щодо проведення аналітично-методичної роботи, вивчення узагальнення та керування  нотаріальної практики, підготовка роз’яснення  для нотаріуса.

Так, відділом нотаріату  управління проводяться узагальнення щодо діяльності органів нотаріату. За результатами узагальнень направляється  інформація, рекомендації нотаріусам та запити до установ, що задіяні у  регулюванні відносин [52, с.113].

Управлінням юстиції організується проведення семінарів для державних та приватних нотаріусів області. Тематика семінарів, в основному стосується новел законодавства та розробці єдиної нотаріальної практики. Результатом спільної праці стала єдина нотаріальна практика в багатьох аспектах правозастосування.

Основна і пріоритетна  позиція і Міністерства юстиції  України, науковців, самих нотаріусів базується на визначенні нотаріату  як правозахисного інституту, що гарантує дотримання законності прав та інтересів громадян. Тому як тільки Закон набуває чинності, нотаріуси зобов’язані його поважати, застосовувати, роз’яснювати громадянам.

При усунені ряду об’єктивних  та суб’єктивних причин взаємодію  управління юстиції з нотаріусами  можна було б виконувати повніше  та якісніше.

При величезному обсягу роботи щодо регулювання діяльністю установ  нотаріату, що здійснюється управлінням  юстиції, слід зауважити, що на даний  час існує диспропорція між чисельністю  посадовців відділу нотаріату – 2 особи та кількістю нотаріусів – 106 осіб.

Таким чином, розглядаючи  питання взаємодії нотаріусів та Міністерства юстиції України і  його місцевих органів, слід виходити зі статусу самого нотаріуса, який, як незалежний носій публічної посади є незалежним від державної влади. З іншого боку, державна влада виконує  по відношенню до нотаріуса певні  функції.

Нотаріус, який є учасником " профілактичного правосуддя", метою якого є попередження виникнення судового спору, сприяє справедливому, надійному і мирному врегулюванню цивільних правовідносин. Тобто  він діє в тих галузях права, які відносяться до добровільної, договірної юрисдикції. Вчиняючи нотаріальні  дії, нотаріус встановлює права та обов’язки  учасників нотаріального процесу, посвідчені нотаріусом документи переважно  мають довготривалий характер та виключне значення для надійного  захисту прав та законних інтересів  фізичних та юридичних осіб.