Організаційно-правові аспекти державного регулювання нотаріальної діяльності в Україні

До складу наступної підгрупи входять інші посадові особи, які  посвідчують лише в певних випадках дії, прирівняні до нотаріальних. Надане посадовим особам право посвідчувати такі дії, а саме: заповіти та доручення, обумовлено тим, що за певних (як правило, виняткових) обставин, коли нотаріус відсутній, може виникнути нагальна необхідність вчинити ці дії. До таких посадових осіб належать: Начальником лікувального, військово-лікувального  закладу,  його заступником з медичної частини, старшим або черговим лікарем, командиром військової  частини,  з'єднання,  установи,  військово-навчального закладу, начальником установи  виконання покарань чи слідчого ізолятора, капітаном судна, начальником експедиції. [41, с.5]. Державний контроль за вчиненням дій, прирівняних до нотаріальних, об’єктивно має досить незначний та переважно методичний характер.

           Ще одна група підконтрольних суб’єктів – особи що мають намір зайнятися нотаріальною діяльністю, яких можна розподілити на осіб, що мають намір пройти стажування; стажистів державних і приватних нотаріусів; осіб що мають намір отримати свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю, осіб, що мають намір зареєструвати приватну нотаріальну діяльність тощо.

Доцільним є розмежування таких понять як „об’єкт” та „предмет” контролю, причому перший не тільки є більш загальним щодо останнього, але й носить більш теоретичний, абстрактний характер, на відміну від поняття „предмет контролю”, якому властива, перш за все, практична спрямованість.

Предметом державного контролю за нотаріальною діяльністю можна визнати окремі прояви такої діяльності матеріального чи нематеріального характеру, що в цілому характеризують її ефективність. Наприклад, це може бути: дотримання вимог чинного законодавства та податкової дисципліни; організація роботи та приймання осіб, які звертаються за вчиненням нотаріальної дії; виконання обов’язків щодо сприяння заінтересованим особам у здійсненні їхніх прав і захисті законних інтересів і роз'яснення учасникам нотаріального провадження прав та обов'язків, наслідків вчинюваних нотаріальних дій; збереження таємниці відомостей, одержаних нотаріусом у зв’язку з вчиненням нотаріальних дій; усунення порушень, виявлених під час попередньої перевірки; обставини за скаргою, що поступила на дії нотаріуса; правильність нарахування державного мита; правильність ведення діловодства, оформлення документів тощо.

Предмет контролю може мати як матеріальне втілення – документальне (свідоцтва про право на заняття  нотаріальною діяльністю, свідоцтво  про реєстрації приватної нотаріальної діяльності, нотаріально-процесуальні документи, реєстри та журнали, спеціальні бланки нотаріальних документів та документів інформаційної системи Міністерства юстиції, документи, що подаються для призначення стажування або складання кваліфікаційного іспиту, документи, пов’язані із обчисленням і сплатою податків – декларації, квитанції, звіти тощо), так і не документальне: відповідність приміщення вимогам до робочого місця нотаріуса, забезпечення оргтехнікою тощо, так і не матеріальне.

До останніх можна віднести рівень знань відповідного законодавства, рівень оволодіння практичними навичками, дотримання режиму роботи, рівень культури обслуговування відвідувачів нотаріальних контор, відповідність вимогам складеної присяги нотаріуса тощо.

2.2 Суб’єкти контрольних  повноважень щодо нотаріальної  діяльності

Юридична природа контролю проявляється у тому, що він здійснюється уповноваженими суб’єктами чітко окресленим колом державних органів і  посадових осіб. Конкретний склад  та обсяг компетенції кожного  з уповноважених учасників контрольного процесу закріплено у відповідному законодавстві, фіксуючому, хто може бути суб’єктом процесу, що він повинен  робити, і як чином він повинен  виконувати свої посадові (службові) функції [45, с.18].

Отже, наявність суб’єктів  державного контролю за нотаріальною діяльністю, які формуються державою (або діють за дорученням держави) та наділені необхідними владними контрольними повноваженнями в межах, встановлених відповідними нормативними правовими  актами, є прямим свідченням державно-правового  характеру контролю за нотаріальною діяльністю.

Щодо визначення самих  суб’єктів контрольної діяльності, на думку О. Петришина, система контрольних органів – це сукупність діючих функціональних органів управління та громадськості, структурних підрозділів міністерств і відомств, апарату громадських організацій, призначених лише для здійснення контролю за діяльності органів державного управління, підпорядкованих ним об’єктів господарського, соціально-культурного та іншого призначення [42, с.93]. Можна сказати, що сукупність суб’єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю, з одного боку, становить певну організаційно-правову систему, з іншого боку − ця система є важливим структурним елементом всього механізму державного контролю за нотаріальною діяльністю, і поряд із об’єктом, є основною, визначальною ланкою у зазначеному механізмі. Саме особливості діяльності контролюючих суб’єктів у сфері нотаріальної діяльності, їх основні функції, компетенція та правовий статус стануть предметом розгляду цього підрозділу.

Державний контроль за нотаріальною діяльністю можна визначати як функцію  відповідних органів виконавчої влади – опосередковану (наприклад, для органів податкової служби, органів суду тощо) або профільну, одну з основних для Міністерства юстиції та органів юстиції на місцях. Як відомо, контроль може бути зовнішнім, коли він здійснюється органом, що не входить у систему відомства, що перевіряється, і внутрішнім, коли перевірка здійснюється власними силами міністерства, відомства, установи [50, с.59].

Контроль  за  організацією  нотаріату,  перевірка організації  нотаріальної   діяльності   нотаріусів,  дотримання  ними  порядку вчинення   нотаріальних  дій  та  виконання  правил  нотаріального діловодства  здійснюються  Міністерством юстиції України.

Спираючись на положення  Закону України “Про нотаріат”, можна  виділити такі повноваження Міністерства юстиції та його управлінь: керівництво  нотаріальними конторами (ст. 18 Закону); видача і анулювання свідоцтва про  право на заняття нотаріальною діяльністю (ст.12 Закону); затвердження Правил ведення  нотаріального діловодства (ст.14 Закону); призначення на посаду державного нотаріуса (ст. 17 Закону); відкриття і ліквідація державних нотаріальних контор та питання  їхніх штатів (ст.17 Закону); утворення  кваліфікаційних комісій нотаріату (ст.10 Закону); реєстрація приватної  нотаріальної діяльності (ст. 24 Закону); контроль за діяльністю приватних нотаріусів (ст. 33 Закону) і анулювання реєстраційного посвідчення приватних нотаріусів (ст. 30 Закону); затвердження Положення  про державний нотаріальний архів (ст. 23 Закону) [4].

Міністерство юстиції  України здійснює свої контрольні повноваження щодо організації та забезпечення діяльності нотаріату безпосередньо та через  утворені у встановленому порядку  Головне управління  юстиції Міністерства  юстиції України в Автономній Республіці Крим, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі. Відповідно до Положення про Головні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого Наказом Міністерства юстиції України 23.06.2011 року № 1707/5 (надалі − управління юстиції), серед основних завдань управління юстиції визначено організацію роботи нотаріату. Відповідно до покладених на нього завдань управління юстиції “ ... організовує роботу установ  нотаріату,  перевіряє  їх діяльність і вживає заходів до її поліпшення, здійснює керівництво державними нотаріальними   конторами  та перевірку організації нотаріальної діяльності державних і приватних нотаріусів, контролює дотримання нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та  виконання  ними  правил  нотаріального діловодства, забезпечує  і  контролює діяльність нотаріального архіву щодо зберігання нотаріальних документів; визначає нотаріальний округ, реєструє  приватну нотаріальну  діяльність,  веде  та  зберігає  реєстраційні  справи приватних нотаріусів, уносить зміни в реєстраційне посвідчення та анулює його,  контролює дотримання вимог щодо організації робочого місця приватного нотаріуса; уносить подання до Вищої  кваліфікаційної комісії нотаріату про допуск осіб до складання кваліфікаційного іспиту на право на зайняття нотаріальною діяльністю; зупиняє,    припиняє    діяльність   нотаріусів,  встановлює   розміри   плати   за   надання   державними нотаріусами  додаткових  послуг,  а також технічного характеру; контролює   обіг   спеціальних   бланків    нотаріальних документів; забезпечує  надання  методичної  допомоги  нотаріусам у сфері  державної  реєстрації  речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, та ін.

Відповідні контрольні повноваження на місцях реалізуються обласними управліннями юстиції та їхніми структурними підрозділами – відділами нотаріату, та кваліфікаційними комісіями нотаріату.

Відповідно до покладених на відповідні відділи нотаріату  завдань, ними реалізується досить значне коло типових повноважень. Так, відділи  нотаріату обласних управлінь юстиції: організовують і перевіряють  роботу державних нотаріальних контор та приватних нотаріусів; вивчають та узагальнюють практику роботи нотаріусів, застосування ними чинного законодавства  при вчиненні нотаріальних дій і  вживають заходів до її вдосконалення; здійснюють правову експертизу документів для отримання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю; надають методичну та практичну допомогу нотаріусам з питань вчинення нотаріальних дій; узагальнюють статистичну звітність про діяльність державних нотаріальних контор, приватних нотаріусів. Також відділи нотаріату здійснюють перевірки законності вчинених нотаріальних дій; проводять семінари для нотаріусів області; розглядають заяви та скарги громадян, надають роз'яснення стосовно діючого законодавства; узагальнюють практику вчинення нотаріальних дій, роботу зі скаргами та зверненнями громадян; проводять прийоми громадян; аналізують дисциплінарну практику; розробляють тарифи за надання додаткових платних послуг правового та технічного характеру в державних нотаріальних конторах, державному нотаріальному архіві, здійснюють контроль за їх правильним застосуванням; здійснюють підготовку питань щодо діяльності нотаріату на засідання колегій управління юстиції; разом з відділом кадрів обласного управління юстиції проводить роботу з добору кадрів щодо створення резерву і підвищення кваліфікації працівників державних нотаріальних контор; організовують стажування осіб, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю; ведуть журнал реєстрації приватної нотаріальної діяльності; вносять зміни в реєстраційне посвідчення приватної нотаріальної діяльності; готують подання на розгляд Міністерства юстиції України щодо призупинення діяльності приватних нотаріусів та анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю; готують звіти про діяльність державних нотаріальних контор та приватних нотаріусів області для Міністерства юстиції України.

Безпосередньо суб’єктом  державного контролю за нотаріальною діяльністю на загальнодержавному рівні  є Департамент нотаріату та реєстрації адвокатських об’єднань, який, згідно з покладеними на нього завданнями: 1) організовує та перевіряє роботу органів державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів  і приватних нотаріусів, а також  Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь  юстиції в областях, м.м. Києві та Севастополі щодо здійснення ними керівництва та контролю за діяльністю державних та приватних нотаріусів, надає їм необхідну методичну та практичну допомогу і дає вказівки щодо усунення виявлених недоліків, здійснює контроль за дотриманням вимог чинного законодавства, виконанням наказів, інструкцій, вказівок Міністерства юстиції України з цих питань; 2) здійснює підготовку матеріалів на розгляд Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату, організовує проведення її засідань та оформлення рішень; 3) здійснює підготовку матеріалів на розгляд Комісії з розгляду питань щодо анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю, організовує проведення її засідань та оформлення рішень.

Структура Департаменту нотаріату  та реєстрації адвокатських об’єднань  складається з Управління організаційного  та методично-правового забезпечення діяльності органів нотаріату (включає  відділ контролю за роботою органів  нотаріату та аналітично-методичний відділ) та Управління реєстрації адвокатських об’єднань і правової допомоги (відділ реєстрації адвокатських об’єднань  і видачі свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю та відділ правової допомоги і легалізації  документів).

Наступним суб’єктом державного контролю в галузі нотаріальної діяльності, що потребує характеристики, є Вища кваліфікаційна комісія нотаріату  яка утворюється при Міністерстві юстиції України. До повноважень  Вищої кваліфікаційної комісії  нотаріату входить: розгляд скарг  на рішення кваліфікаційних комісій; вирішення питання про можливість складання повторного кваліфікаційного іспиту особою, яка подала скаргу, Вищій  кваліфікаційній комісії; розроблення  та затвердження програми й порядку  складання кваліфікаційних іспитів  особами, які мають намір займатися  нотаріальною діяльністю.

Головним завданням кваліфікаційних комісій нотаріату, є визначення рівня професійної підготовленості осіб, які мають намір зайнятися нотаріальною практикою.

Що стосується зовнішнього, міжвідомчого контролю за нотаріальною діяльністю найбільш характерним контролюючим суб’єктом виступають органи державної  податкової служби, що здійснюють контроль за правильністю нарахування, повноти  та своєчасності сплати податків, зборів та обов’язкових платежів нотаріусами. Інший напрям податкового контролю реалізується в межах, встановлених Законом України “Про оподаткування доходів фізичних осіб” від 22.05.2003 року щодо виконання нотаріусом функцій податкового агента.

Не можна не зупинитися і на характеристиці наступного суб’єкта державного контролю за нотаріальною діяльністю – судових органів. Судовий  контроль за нотаріальною діяльністю є важливою гарантією прав громадян, юридичних осіб і інтересів держави.

Потрібно уточнити межі поняття  судового контролю за нотаріальною діяльністю. Контроль судових органів за нотаріальною діяльністю стосується винятково нотаріальної процесуальної діяльності, зокрема  питання правильності вчинення нотаріальних дій, відмови у вчиненні нотаріальної дії та реалізується за правилами  позовного провадження згідно з  Цивільним процесуальним кодексом України від 18 березня 2004 року [3], що набув чинності з 01 вересня 2005 року.

2.3 Методи та  методика державного контролю  за нотаріальною діяльністю