Організаційно-правові аспекти державного регулювання нотаріальної діяльності в Україні

1.3 Особливості  та різновиди державного контролю  за нотаріальною діяльністю в  Україні

Державний контроль за нотаріальною діяльністю займає своє чільне місце  в системі різновидів державного контролю, зумовлений, як слушно зазначає В. Комаров, появою нових проблем, які  потрібно розв’язати й, до речі, ефективно, а також попередженням та вирішенням конфліктних ситуацій [28, с.57], має  цілий ряд специфічних властивостей, що дозволяє говорити про його неординарний характер, комплексний потенціал.

Державний контроль за нотаріальною діяльністю в Україні здійснюється різноманітними державними органами, які взаємодоповнюють один з одним і утворюють цілу систему. Суб’єкти державного контролю за нотаріальною діяльністю не існують ізольовано один від одного, а взаємодоповнюють контрольні повноваження кожного за рахунок внутрішніх горизонтальних і вертикальних, а також зовнішніх зв’язків.

Особливістю державного контролю за нотаріальною діяльністю є його спрямованість, а саме: діяльність контролюючих органів держави зорієнтована не тільки на нотаріуса, як особу, уповноважену здійснювати нотаріальні функції, а й на інших учасників нотаріальних правовідносин, на забезпечення захисту їхніх прав, свобод і законних інтересів. Саме тому можна вести мову про специфічну методологічну спрямованість державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні, яка передбачає: по-перше, надання допомоги нотаріусам у разі потреби, усунення прогалин, помилок у їхній роботі, у разі ж систематичних грубих порушень ними законодавства – притягнення, до юридичної, зокрема дисциплінарної, відповідальності, а також, по-друге, у захисті прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, щодо яких нотаріуси здійснюють свою діяльність.

Правові засади здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні регламентуються численними нормативно-правовими актами підзаконного характеру, положення яких інколи мають дещо узагальнений, а інколи й суперечливий характер, що істотно ускладнює практичну реалізацію вищезазначеного різновиду державного контролю. 

Наявність цілого ряду специфічних  властивостей державного контролю за нотаріальною діяльністю дозволяє говорити про його значний потенціал, який допоможе з’ясувати класифікаційний  розподіл відповідної складової  державного контролю на види.

Залежно від суб’єкта, який здійснює державний контроль за нотаріальною діяльністю, останній можна розподілити  на: контроль з боку Міністерства юстиції  України та його органів на місцях (його можна визнати домінуючим), контроль з боку органів державної  податкової служби України, контроль з  боку судових органів і контроль з боку всіх інших державних органів, наділених, тією чи іншою мірою, контрольними повноваженнями.

Зважаючи на суб’єктів  нотаріальної діяльності, щодо яких здійснюється державний контроль, останній можна  розподілити на: державний контроль щодо державних нотаріальних контор, державний контроль стосовно приватних  нотаріусів, щодо органів, на які покладено повноваження зі вчинення нотаріальних дій, державних нотаріальних архівів, щодо осіб, які виявили бажання займатися нотаріальною діяльністю.

Зосереджуючи увагу на фактичній підставі здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю, його можна розподілити на: державний  контроль за нотаріальною діяльністю, що здійснюється планово (на підставі розробленого та затвердженого плану) й державний контроль за скаргою  будь-якої особи.

Стадія здійснення нотаріальної діяльності, на якій вчиняються певні  контрольні дії уповноважених державних  органів, дозволяє вести мову про  попередній або початковий (на стадії допуску особи до професії нотаріуса, початку нотаріальної діяльності), поточний (під час здійснення нотаріальних дій суб’єктами нотаріальної діяльності) та підсумковий (після завершення нотаріальної діяльності в цілому тощо) контроль.

Оскільки державний контроль за нотаріальною діяльністю в Україні  має вельми змістовний, комплексний  потенціал, залежно від його спрямованості  потрібно виділяти методологічний (спрямований  на надання допомоги особам, які  здійснюють нотаріальну діяльність), профілактичний (попередження помилок, протиправних діянь у діяльності нотаріусів, осіб, які виявили бажання  займатися нотаріальною діяльністю), каральний контроль (зорієнтований  на притягнення винних осіб до відповідальності).

Використовуючи часовий  критерій, можна виділити разовий (щодо певної особи, яка виявила бажання  займатися нотаріальною діяльністю, або за скаргою щодо конкретного  суб’єкта нотаріальної діяльності) та постійний державний контроль за нотаріальної діяльністю в Україні, а територіальний масштаб – державний  контроль за нотаріальною діяльністю, що здійснюється на території України, та такий, що поширюється й за її межі (наприклад, щодо нотаріальних дій, які вчиняються “квазінотаріальними” органами). Предметна сфера державного контролю за нотаріальною діяльністю дозволяє говорити про державний контроль щодо допуску особи до професії нотаріуса, сертифікації робочого місця нотаріуса, законності здійснення нотаріальної діяльності тощо.

Залежно від методів здійснення державний контроль за нотаріальною діяльністю може бути у вигляді перевірок (домінуючий різновид), ревізій, спостереження, обстеження, інспекції та ін., а від  ступеня (глибини) втручання державного контролюючого органу в оперативну діяльність нотаріуса – прямим або  безпосереднім (у більшості випадків щодо діяльності державних нотаріальних контор) та непрямим або опосередкованим (щодо інших суб’єктів нотаріальної діяльності).

Не потрібно забувати і  про можливість класифікації державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні, враховуючи обсяг (кількість) видів діяльності нотаріуса (контори, архіву). У результаті чого виникає  можливість виділяти вибірковий та повний різновиди вищезазначеного державного контролю.

Отже, підсумовуючи все зазначене  вище, необхідно говорити про те, що державний контроль за нотаріальною діяльністю є різновидом державного контролю із цілою групою специфічних  властивостей (об’єкт, система суб’єктів, спрямованість, територіальне розповсюдження, методи і методика, правове регулювання  засад тощо), які обумовлюють його комплексний, поліструктурний (методологічна, профілактична та каральна складові) потенціал й можливість детального класифікаційного розподілу на види, що лише сприяє поглибленому його з’ясуванню.

Виходячи з вищевикладеного, можна зробити висновок, що державний контроль за нотаріальною діяльністю - це сукупність дій уповноважених державних органів (Міністерства юстиції України, органів державної податкової служби України, судів тощо) щодо спостереження за нотаріальною діяльністю, що здійснюється державними нотаріальними конторами, державними нотаріальними архівами, приватними нотаріусами, іншими органами, наділеними повноваженнями зі вчинення нотаріальних дій, з метою отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан справ у відповідній діяльності, надання допомоги суб’єктам нотаріальної діяльності, усунення прогалин, помилок у їхній діяльності, виявлення причин та умов, що сприяють порушенню ними вимог правових норм, а у разі систематичних порушень з їхнього боку – притягнення винних осіб до юридичної, зокрема дисциплінарної, відповідальності, забезпечення захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, щодо яких здійснюється нотаріальна діяльність, й розглядати відповідний різновид державного контролю як окремий правовий інститут, дослідження якого потрібно і надалі поглиблювати.

Розділ 2. Організаційно-правовий механізм державного контролю за нотаріальною діяльністю

2.1 Об’єкт та  предмет державного контролю  за нотаріальною діяльністю

„Нотаріат в Україні - це система органів і посадових осіб,  на  
які покладено обов'язок посвідчувати  права,  а  також  факти,  що  
мають  юридичне  значення,  та  вчиняти  інші  нотаріальні    дії,  
передбачені  цим  Законом,  з  метою    надання    їм    юридичної  
вірогідності” – саме так визначає поняття нотаріату нова редакція Закону України „Про нотаріат” [4].

На сьогодні час нотаріат існує у вигляді державного та приватного. Специфічною порівняно з об’єктом державного контролю є приватна нотаріальна діяльність, яка за визначенням багатьох дослідників нотаріату, є дуалістичною, двоїстою. Дуалістичність статусу приватного нотаріуса – ще одне досить поширене визначення в науці, яке походить із традиції так званого „латинського” нотаріату. Воно є одним із фундаментальних принципів − “нотаріальна функція є державною, але виконує її нотаріус незалежно, не будучи підпорядкованим службовій ієрархії державної адміністрації чи будь-яким іншим державним органам ” [42, с.93].

Характеризуючи нотаріальну  діяльність як об’єкт державного регулювання, Г.Гулєвська акцентує увагу на визначенні двох основних притаманних їй особливостей: по-перше, змінюючи або доповнюючи деякі свої функції на певних етапах свого розвитку, нотаріальна діяльність залишається незмінною за своєю основною (публічно-правовою) суттю та призначенням, по-друге, у межах одного об’єкта державного регулювання співіснують два елементи, різнопорядкові за своїм правовим статусом – державний нотаріат і приватний, причому правовий статус останнього характеризується дуалістичним статусом при органічному поєднанні публічно-правових (функціонального значення) та приватно-правових (організаційного значення) засад, і це тоді, коли превалює саме публічно-правове начало [23, с.65].

Виходячи з того, що загальним  об’єктом державного контролю за нотаріальною діяльністю постає, звичайно, сама нотаріальна  діяльність як публічно-правовий інститут, безпосередньо ж об’єктом контролю будуть конкретні дії підконтрольних суб’єктів, пов’язані з їхньою нотаріальною діяльністю, зупинимося на характеристиці системи підконтрольних суб’єктів (осіб, на яких покладено обов’язок вчинення нотаріальних дій).

У зв’язку з цим потрібно звернути увагу на розмежування таких  поняття, як „підконтрольні суб’єкти”, „контролюючі суб’єкти”, „суб’єкти, наділені контрольними повноваженнями” від такої конструкції, як „суб’єкти контрольних правовідносин”, яка походить із загальнотеоретичного розуміння структури правовідносин взагалі і є більш загальною та широкою. Саме у цьому аспекті В. Комаров та В. Баранкова класифікують суб’єктів контрольного правовідношення на суб’єктів, які здійснюють контроль, та суб’єктів, діяльність яких контролюють [27, с.60].

Отже, до системи органів  і посадових осіб, на яких, згідно з законом, покладено обов’язок  посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняти  інші нотаріальні дії, передбачені  законом з метою надання їм юридичної вірогідності належать державні нотаріальні контори, приватні нотаріуси  та державні нотаріальні архіви. Основною функцією державних нотаріальних контор і приватних нотаріусів є надання  нотаріальних послуг. Відповідно саме ці суб’єкти наділені найбільш широким  обсягом компетенції щодо вчинення нотаріальних дій, неухильне дотримання якої має суттєве практичне значення та гарантує успішне виконання завдань, що покладаються на органи нотаріату. Стосовно цього в діяльності суб’єктів, що вчиняють нотаріальні дії можливі  порушення в двох напрямах: вчинення дій, що виходять за межі компетенції, або, навпаки, відмова у вчиненні дії, за виконанням якої звернулася особа  – перше, що повинні зробити нотаріус чи посадова особа в разі звернення  зацікавленої особи, – здійснити  перевірку, чи входить дане питання  до його компетенції [37, с.88].

Відповідно до нової редакції Закону України “Про нотаріат” від 02.09.1993 року (зі змінами станом на 01 січня 2013 рік) державні нотаріальні контори та приватні нотаріуси наділені однаковими повноваженнями [4].

Крім прав, Закон України  “Про нотаріат” від 02.09.1993 року встановлює й обов’язки нотаріуса, так відповідно до ст. 5 нотаріус зобов’язаний: здійснювати свої професійні  обов'язки  відповідно  до законодавства  і  принесеної  присяги,  дотримуватися  правил професійної етики; сприяти громадянам, підприємствам, установам і організаціям у здійсненні їх прав та  захисті  законних  інтересів,  роз'яснювати права  і  обов'язки,  опереджати    про    наслідки    вчинюваних нотаріальних дій для того, щоб  юридична  необізнаність  не  могла бути використана їм на шкоду; зберігати в таємниці відомості,  одержані  ним  у  зв'язку  з вчиненням нотаріальних дій; відмовити  у  вчиненні  нотаріальної   дії    в    разі    її невідповідності законодавству України або міжнародним договорам; вести  нотаріальне  діловодство та архів нотаріуса відповідно до встановлених правил; дбайливо ставитися до документів нотаріального діловодства та архіву   нотаріуса,  не  допускати їх  пошкодження чи  знищення;надавати документи,   інформацію   і   пояснення   на  вимогу Міністерства  юстиції  України,   Головного   управління   юстиції Міністерства   юстиції   України  в  Автономній  Республіці  Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі при  здійсненні  ними  повноважень  щодо  контролю за організацією діяльності  та   виконанням   нотаріусами   правил   нотаріального діловодства; постійно підвищувати свій професійний рівень,  проходити підвищення  кваліфікації. [4].

Щодо державних нотаріальних архівів, то їхнє створення передбачено  згідно до Законом України “Про нотаріат” від 02.09.1993 р. (ст. 23). Згідно з цим законом в обласних центрах, у містах Києві, Севастополі й  Сімферополі державні нотаріальні архіви здійснюють тривале (до 75 років) централізоване зберігання та використання нотаріальних документів.

Вчинення  нотаріальних  дій  за  кордоном  покладається    на  
консульські установи України, а у  випадках,  передбачених  чинним  
законодавством, - на дипломатичні представництва України.

Обсяг компетенції щодо здійснення нотаріальної діяльності у консульських установах досить значний, що дозволяє визнати їх за поширеним висловом „нотаріусами за кордоном” [44, с.24].

У  населених  пунктах,  де немає нотаріусів, деякі нотаріальні дії (довіреності, заповіти, засвідчення вірності копії, засвідчення справжності підпису, вжиття заходів щодо охорони спадкового майна) вчиняються уповноваженими на  
це  посадовими особами органів місцевого самоврядування. [4]. Це дозволяє забезпечити своєчасне вчинення, по-перше, тих нотаріальних дій, зволікання із здійсненням яких може призвести до певних негативних наслідків (посвідчення заповітів, вжиття заходів до охорони спадкового майна тощо) та, по-друге, найбільш поширених, і водночас відносно нескладних нотаріальних дій (наприклад, засвідчення вірності копій). Більш детальне регулювання порядку вчинення нотаріальних дій зазначеними посадовими особами здійснюється на підставі «Порядку вчинення нотаріальних дій посадовими особами органами місцевого самоврядування», затвердженого Наказом Міністерства юстиції країни 11.11.2011 року № 3306/5. Найчастіше обов'язок вчиняти нотаріальні дії покладається на секретаря виконкому. Посадові особи органів місцевого самоврядування вчиняючи нотаріальні дії, реалізуючи ті самі принципи, що й нотаріуси [48, с.16].