Органы местного самоуправления

Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" обязал органы местного самоуправления предоставлять безвозмездно в пользование учреждениям и организациям Государственной ветеринарной службы (в том числе зональным управлениям государственного ветеринарного надзора на Государственной границе Российской Федерации и транспорте, пограничным и транспортным ветеринарным контрольным пунктам, лабораториям ветеринарно-санитарной экспертизы на рынках) служебные помещения, необходимое оборудование и средства связи, а также компенсировать затраты на их эксплуатацию.

Глава 2.  Юридические требования, предъявляемые к актам государственного управления, и последствия их  несоблюдения; опротестование и обжалование, приостановление действия, отмена и объявление их незаконными.

Под правовым актом государственного управления понимается основанное на законе одностороннее, юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление правовых норм или возникновение, изменение или прекращение правовых отношений. Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической (административно-правовой) формой реализации задач, целей и функций исполнительной власти, публичного управления (государственного управления и местного самоуправления).

Акт государственного управления - это предписание полномочного органа государственного управления или специального должностного лица; это официальное решение, принятое органом публичного управления по тому или иному вопросу исполнительно-распорядительной деятельности, особая юридическая форма управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности. Акты государственного управления направлены на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе этих органов, они принимаются органами и должностными лицами государственного управления, руководителями органов законодательной власти, прокурорами, председателями судов и составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления.

Правовые акты государственного управления только тогда выполняют свое предназначение, когда они находят применение в практической деятельности органов управления и их должностных лиц, когда содержащиеся в них положения исполняются или осуществляются. Для этого правовой акт государственного управления должен обладать юридической силой, под которой понимается его способность выступать в качестве административно-правовой формы реализации исполнительной власти, т.е. полностью соответствовать ее задачам, целям и функциям. Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия и издания.

Практикой и деятельностью органов государственного управления выработаны юридические требования, предъявляемые к актам государственного  управления. К ним относятся:

1. Законность правовых актов государственного управления. Правовые акты, издаваемые органом государственного управления, должны полностью соответствовать действующему законодательству Российской Федерации.

2. Правовой акт государственного управления должен быть юридически обоснованным, т.е. иметь основания для его издания, а также цели и задачи, которые нужно выполнить. Следует предусматривать последствия принятия акта государственного управления, а также возможные сложности в его осуществлении. При необходимости проекты правовых актов государственного управления должны рассматриваться специалистами, экспертами, специальными коллегиальными образованиями.

3. Наряду с юридической, должна быть и экономическая обоснованность. Акты, требующие финансового обеспечения или сопровождения, должны быть тщательно проанализированы, разработаны и рассчитаны на долгосрочное применение.

4. Акты государственного управления должны иметь общественную необходимость и полезность.

Несоблюдение указанных требований может повлечь различные последствия. На практике несоблюдение формальных или неформальных требований, предъявляемых к форме или содержанию юридического документа, может означать наличие различных последствий как правовых, так и неправовых.  Наиболее тяжким является признание документа незаконным, недействительным.

Существует два вида незаконных актов - ничтожные и оспоримые. Абсолютно незаконные (ничтожные) акты признаются таковыми в силу прямого указания закона. Оспоримые акты государственного управления - такие акты, которые в момент принятия были действительными, но существуют основания, позволяющие признать акты незаконными. Оспаривание осуществляется в официальном порядке и заключается в поиске доказательств, позволяющих признать акт незаконным.

Оспаривание может привести к отмене акта, а может оставить акт в силе. Наиболее часто используют такие способы оспаривания, как:

- опротестование - принесение протеста на акты органов управления прокурорами;

- обжалование - реализация права граждан обжаловать в суд акт, нарушающий их права и свободы.

        Рассмотрим подробнее перечисленные выше способы оспаривания актов государственного управления. В  соответствии со ст. 23 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее – Закон о  прокуратуре РФ) протест приносится на правовой акт в случае его противоречия закону. В нем заключается требование об устранении имеющихся в правовом акте противоречий закону (в целом или в определенной части), о приведении акта в соответствие с федеральным законом или его отмене. В основе этимологии термина "протест" лежит латинское слово "protestor", обозначающее публичное требование, заявление, доказывание.

Правом принесения протеста в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращения в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, на незаконные правовые акты обладают прокурор и заместитель прокурора. Правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть опротестованы только Генеральным прокурором Российской Федерации и его заместителями. Прокуроры субъектов Российской Федерации обладают правом опротестования правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов контроля соответствующего звена их системы. Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров и приносить протесты на правовые акты органов не только своего уровня, но и стоящих уровнем ниже. В тех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов, должностных лиц, надзор за законностью деятельности которых осуществляет вышестоящий прокурор, он должен подготовить проект протеста и представить его в вышестоящее звено прокурорской системы.

Прокуроры районов, городов вправе приносить протесты на правовые акты органов местного самоуправления, органов контроля районного звена, их должностных лиц. Данный вопрос детально регламентируется в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 9 сентября 2002 г. N 54 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур", указании Генеральной прокуратуры РФ от 28 апреля 2000 г. N 91/7 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с Постановлением Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 N 6-П", письме Генеральной прокуратуры РФ от 21 марта 2000 г. N I-ГП-26-2000 "О состоянии законности при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов", Методических рекомендациях "Прокурорский надзор за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации", направленных 22 июля 1997 года на места, и ряде других документов.

Обязательными реквизитами протеста прокурора (он подается в основном в письменной форме, хотя может выноситься и в устной) являются: точное название органа, в который приносится протест; акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащим закону; конкретное название закона и его положений, в противоречие с которыми вступил опротестованный акт; обстоятельства, дающие основания для вывода о его незаконности; четкое изложение требований прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста; подпись лица, принесшего протест, с указанием должности и классного чина.

Протест должен соответствовать определенным требованиям не только по форме, но и по содержанию. В содержательной части протеста прокурор отражает следующие позиции: в чем выражается несоответствие либо противоречие акта (его части), на который направлено прокурорское воздействие; точное наименование закона, с которым вступил в противоречие (несоответствие) акт; предложение устранить допущенное нарушение (необходимо изложить свое видение: в каких конкретных юридических действиях оно должно выражаться и какие правовые последствия нести); требование рассмотреть протест в оговоренные законом сроки со ссылкой на правовые нормы и указание на то, что ответ о результатах рассмотрения протеста должен быть незамедлительно отправлен прокурору в письменной форме.

В ряде случаев возникает необходимость обращения прокурора в суд с заявлением об издании противоречащего закону правового акта и о признании его недействительным. Заявление в суд направляется в соответствии с действующими положениями процессуального законодательства о подведомственности и подсудности дел. При этом необходимо иметь в виду, что в арбитражные суды прокуроры обращаются с заявлениями о признании недействительными актов, в которых представлены вопросы, касающиеся сферы предпринимательской и иной экономической деятельности.

Законом о прокуратуре РФ установлен предельный десятидневный срок с момента поступления рассмотрения протеста для органов, имеющих общий повседневный режим работы. Время рассмотрения протеста представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации или органа местного самоуправления исходя из особенностей организации их деятельности приурочивается к ближайшему заседанию коллегиального органа.

По действующему законодательству принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта. Тем не менее имеются реальные возможности снижения либо полной нейтрализации отрицательного эффекта противоречащего закону акта. Именно исходя из этих соображений прокурору предоставлено право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста, когда этого требуют исключительные обстоятельства. Данное правило применяется в тех случаях, когда исполнение опротестованного акта сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий: причинения материального ущерба в значительных размерах, нанесения вреда здоровью населения, дезорганизации производства и др. Срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте.

О результатах рассмотрения протеста прокурору в тот же день должно быть направлено письменное сообщение. Если невозможно техническое исполнение данного требования в тот же день, тогда оно исполняется на следующий день. Более позднее направление сообщения, равно как несоблюдение сроков рассмотрения протеста, является нарушением закона и может служить основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

Прокурор, принесший протест, может участвовать в работе заседания коллегиального органа как представитель органа, осуществляющего надзор за исполнением действующих на территории РФ законов, в соответствии с предоставленными ему полномочиями.

Режим работы коллегиального органа определяется его регламентом, поэтому прокурор, чтобы знать дату заседания, должен получить от него соответствующую информацию. О необходимости извещения прокурора о дне заседания указывается в резолютивной части текста протеста.

Обязательность извещения прокурора о дне заседания коллегиального органа обусловлена интересами обеспечения возможности личного участия прокурора в рассмотрении принесенного им протеста. Присутствие прокурора на заседании позволяет ему, во-первых, в случае необходимости дать разъяснения по существу возникших при рассмотрении протеста вопросов и, во-вторых, иметь возможность более подробно аргументировать свою позицию по отношению к опротестованному им акту. По поручению прокурора в рассмотрении протеста может принять участие его помощник. Поручение должно быть надлежащим образом оформлено.

В п.4 ст. 23 Закона о прокуратуре РФ в определенных случаях предусмотрена возможность отзыва протеста. Право отзыва протеста принадлежит лицу, которым он был принесен, - прокурору или его заместителю. Возможность отзыва протеста допускается только до его рассмотрения. Отзыв протеста связан с тем, что мнение прокурора может измениться в результате установления новых, ранее не известных обстоятельств, принятия новых законов, иных факторов. При наличии оснований, исключающих необходимость рассмотрения протеста, он может быть отозван.

Согласно ст. 46 Конституции РФ каждый имеет право на судебную защиту. В силу ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, а также должностных лиц подлежат обжалованию в судебном порядке. Порядок  обжаловании в судебном порядке действий и решений органов государственного управления, нарушающих права и свободы граждан, регламентирован Законом Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», который содержит нормы об обжаловании в судебном порядке действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Процедура защиты нарушенных прав граждан, помимо указанного  Закона, нашла свое отражение в гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК  РФ), которая регламентирует производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.