Глава III. Предложения по оптимизации законодательной инициативы

     В последние годы в Республике Узбекистан проделана значительная работа по совершенствованию, оптимизации и повышению эффективности законотворческой деятельности органов государственной власти в частности Олий Мажлиса. Однако практически нигде стратегическое планирование данной деятельности не упорядочено. Между тем оно должно отвечать требованиям: совокупность законопроектов необходимо распределять не только по срокам, но и по очередности разработки, внесения, рассмотрения и принятия; следует обеспечивать внутрисистемную связь планируемых законов; планирование целесообразно осуществлять по основным сферам государственной и общественной жизни.

      Важной  проблемой остается реализация в  системе законодательства права  народной законодательной инициативы, признанной в ряде зарубежных демократических государств, но не получившей законодательного закрепления в Узбекистане. Являясь одним из демократических институтов она призвана стать составной частью демократической конституционной системы развития российской государственностьи и позволит избирателям (населению) в случаях, когда законодательный орган окажется непредставительным и, соответственно, не отвечающим ожиданиям народа, или избранник - депутат по тем или иным причинам окажется неспособным реализовать волю избирателей, защищать свои интересы путем реализации права на разработку и представление собственных законопроектов в законодательные органы.¹⁰

      Разработки  требует закон Республики Узбекистан "О порядке реализации права  законодательной инициативы". Закон Республики Узбекистан «О порядке подготовки проектов законов и их внесения в Законодательную палату Олий Мажлиса Республики Узбекистан» от 11.10.2006 г. № ЗРУ-60 имеет локальный характер и, соответственно, ограниченные им регулятивные возможности объективно не позволяют посредством только регламентных норм урегулировать весь комплекс отношений, складывающихся в процессе реализации права законодательной инициативы. Такая ситуация создает немало сложностей в парламентской практике. Поэтому обоснованными представляются необходимость законодательного урегулирования отношений, связанных с реализацией права законодательной инициативы. Следуя заявленной необходимости, можно с уверенностью предположить, что законодательное установление порядка осуществления права законодательной инициативы внесет ясность и стабильность в понимание указанного права, в механизм его функционирования, а также обеспечит полноту регламентации одной из важнейших законотворческих процедур.

      Прежде  всего имеет смысл дать в законодательстве легальное определение самого понятия "право законодательной инициативы". Хотя терминологическое словосочетание "законодательная инициатива" достаточно широко используется в литературе и давно употребляется в законотворческой практике, на сегодняшний день отсутствует юридически четкая дефиниция этого понятия, его существенных свойств, элементов содержания. Как начало осуществления законодательной инициативы, юридически следует оценить факт внесения законопроекта в законодательный орган, поскольку непосредственно с данного момента ставится вопрос о необходимости принятия конкретного законодательного акта, приводится в действие механизм законотворческой деятельности законодательного органа. Обязательными компонентами официального внесения законопроекта в законодательный орган, вытекающими из права законодательной инициативы, являются: получение законопроекта от субъекта законодательной инициативы, обеспечение его дальнейшего прохождения в законодательном органе.

      В решении обозначенной проблемы также актуально введение специальных правил, устанавливающих единый порядок в сфере реализации субъектами своих законодательных инициатив. Правила должны представлять собой типовой образец определенных предписаний, рекомендуемых субъектам для возможного использования при осуществлении права законодательной инициативы. Они позволят обеспечить оптимизацию данного процесса и, кроме того, минимизировать количество ошибок и упущений, допускаемых со стороны субъектов.

      Немаловажное  значение имеет и проведение юридической и (или) иной специализированной экспертизы подготовленного в порядке законодательной инициативы законопроекта непосредственно перед внесением его на рассмотрение законодательного органа. Опыт зарубежных государств показывает, что специализированная экспертиза подготовленного в порядке законодательной инициативы законопроекта осуществляется посредством юрислингвистической, криминалогической (антикоррупционной), международно-правовой, общественной экспертиз.

      Экспертизой достигается научно-правовая проработанность законопроекта, обеспечивается его качество как с содержательной, так и с юридико-технической стороны. Возвращение законопроекта с целью устранения имеющихся недостатков отнюдь не означает, что не состоялось его официального внесения в законодательный орган. Проект следует считать внесенным со дня его первоначального представления. В течение того времени, пока устраняются допущенные нарушения, законопроект, если оценивать его юридическое состояние, должен быть признан "находящимся без движения". Такое правило имеет особое значение в случаях, когда истечение определенного срока является причиной отказа включить внесенный законопроект в повестку дня очередной сессии законодательного органа.

      Введение  указанного правила служит одной  из мер, направленных на ограничение неправомерных действий со стороны органа, должностного лица, принимающих вносимый в законодательный орган законопроект к рассмотрению. В определенной степени этим правилом обеспечивается и реальная возможность для повторного представления субъектом права законодательной инициативы возвращенного законопроекта в парламент. Установление обязанности постановки каждого предложения о рассмотрении законопроекта на голосование сессии законодательного органа служит главной гарантией защиты права законодательной инициативы от любых предварительных аппаратных или групповых "совещательных" решений о судьбе такой инициативы.

      То  обстоятельство, что только субъект, наделенный правом законодательной  инициативы, может внести ее на рассмотрение законодательного органа, обусловливает необходимость существования правила о внесении инициативных проектов, исходящих от граждан, государственных органов, общественных организаций, не обладающих правом законодательной инициативы, через органы и лиц, наделенных таким правом. Известного уточнения, однако, требует вопрос о том, будет ли такого рода инициатива так же обязательной для принятия к рассмотрению парламентом, как и инициатива, исходящая непосредственно от правомочного субъекта.

      По  общему правилу основными формами законодательной инициативы признаются законопроект и законодательное предложение. В законе необходимо разграничить указанные формы. Процессуально-правовым последствием официального внесения в законодательный орган законодательного предложения и законопроекта является то, что они в равной степени определяют собой начало стадии законодательной инициативы, которым служит факт передачи соответственно законопроекта или законодательного предложения о его разработке на рассмотрение законодательного органа.

      Развитие  каждой из названных инициатив, тождественное  по процедуре внесения в законодательный  орган, различается в процессе их дальнейшей реализации. При возбуждении  вопроса о необходимости создания законодательного акта посредством  законодательного предложения в ходе предварительного рассмотрения последнего комитетом и последующего рассмотрения парламентом определяется лишь целесообразность предлагаемого нововведения.

      Если  законодательное предложение получает поддержку большинства членов парламента, принимается решение о подготовке на его основе соответствующего законопроекта, который поручается одному из структурных подразделений законодательного органа. Иные юридические последствия наступают в случае, если возбуждение вопроса о необходимости создания законодательного акта выразится в самом факте внесения на рассмотрение законодательного органа готового законопроекта. Здесь обсуждение целесообразности предлагаемого нововведения "сливается" с обсуждением непосредственно законопроекта еще на этапе его предварительного рассмотрения комитетом. В процессе такого обсуждения подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, дается реальная оценка тех общественных отношений, которые предлагается им урегулировать. В соответствии со ст. 1. Закона Республики Узбекистан «О порядке подготовки проектов законов и их внесения в Законодательную палату Олий Мажлиса Республики Узбекистан» от 11.10.2006 г. № ЗРУ-60 закона регулирует отношения в области подготовки проектов законов и их внесения в Законодательную палату Олий Мажлиса Республики Узбекистан, соответственно речь идёт о внесении только готового законопроекта.

      Оформление  идеи законопроекта в достаточно проработанный документ требует  немалых усилий. Вместе с тем и  сама генерация законопроектных идей может иметь немалое значение для процесса законотворчества. Речь идет прежде всего о тех случаях, когда субъект законодательной инициативы не располагает возможностью самостоятельно подготовить проект закона, а потребность общества в нормативном регулировании выдвигаемой им идеи очевидна. Важно не потерять такую идею, зафиксировать ее в работе парламента. Этому и должна служить официально признанная форма законодательного предложения, которая предполагает подготовку на основе выдвинутой идеи развернутого проработанного законопроекта специально на то уполномоченным органом. Интересно отметить, что законодательная практика многих зарубежных стран идет по пути закрепления возможности реализации права законодательной инициативы в форме законодательного предложения лишь за определенным кругом субъектов. Чаще всего законодательные предложения связываются с инициативой депутатов (Франция, Австрия, Швеция). Такая тенденция вызвана целым рядом причин, главная из которых заключается в возрастающей сложности законотворчества, требующего все большего объема знаний, высокого профессионализма, владения необходимыми навыками совершения тех или иных процессуальных действий и подчас неподготовленностью к этому депутатов.

      Существующее  различие между готовым проектом законодательного акта и законодательным предложением дает основание предположить, что различным должен быть и порядок их внесения в законодательный орган.

      В отношении законодательного предложения  его, по-видимому, следует предусмотреть  более упрощенным. Это не только поможет избежать ущемления интересов субъекта, реализующего свое право законодательной инициативы в форме законодательного предложения, но также будет служить дополнительной мерой, препятствующей затягиванию законодательного процесса. При внесении законодательного предложения представляется достаточным, чтобы в ясной форме было изложено основное его содержание с кратким обоснованием и указано название закона, который предлагается принять на его основе.

      Ограничен круг субъектов права законодательной инициативы при пересмотре Конституции или внесении в нее поправок. В соответствии со ст. 127 Конституции Республики Узбекистан: «Изменения в Конституцию Республики Узбекистан вносятся законом, принятым большинством, не менее чем двумя третями от общего числа соответственно депутатов Законодательной палаты и членов Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан, или референдумом Республики Узбекистан».

      Из  числа субъектов законодательной  инициативы правом на реализацию предложений  о поправках либо пересмотре Конституции не наделены Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший хозяйственный Суд, а также каждый в отдельности депутат Олий Мажлиса Республики Узбекистан.

      Соответствующие положения требуют законодательного закрепления.

      В рамках исследуемой проблемы требует закрепления также положение, обязывающее законодательный орган производить любые изменения заявленной законодательной инициативы только с согласия ее субъекта. При наличии такого правоположения у субъекта появляется реальная возможность "соучаствовать" в работе над инициативой на всех этапах ее прохождения в законодательном органе. В отношении внесенного субъектом в законодательный орган законопроекта за ним сохраняется право на получение полной информации по законопроекту, на участие в доработке, в обсуждении законопроекта на заседании комитета либо самого законодательного органа. В ходе доработки, обсуждения законопроекта субъект может вносить предложения, замечания, адресуемые комитету или законодательному органу, и в то же время выражать свое отношение к предложениям и замечаниям, поступающим по законопроекту со стороны других участников законодательного процесса, высказывать согласие либо несогласие с ними.

      Предложения, с которыми инициатор не согласится, могут приниматься либо отклоняться  законодательным органом с учетом того, поддерживаются они участником процесса, который их внес, или нет. Предложения, не поддерживаемые последним, с обсуждения снимаются. Не имеет смысла проводить по ним и голосование. Этим выражается общий интерес инициатора законопроекта и участника процесса, предложившего по нему изменения. Субъекту, выступившему с инициативой законодательного предложения, предоставляется возможность участия в работе комитетов, комиссий, осуществляющих предварительное рассмотрение этого законодательного предложения. Он может поделиться своими соображениями, высказать мнение относительно предлагаемого разработчика законопроекта, дать необходимые пояснения. Во всех случаях, когда законодательное предложение получает "воплощение" в конкретном законопроекте, председательствующему на сессии должно вменяться в обязанность уведомление участников процесса о том субъекте, кому принадлежит идея разработки рассматриваемого в законодательном органе законопроекта.

      Сегодня еще существует практика, когда инициатор законопроекта вытесняется из процесса комитетом, ответственным за рассмотрение законопроекта в законодательном органе. Произведя подготовку законопроекта к первому чтению, его доработку (подчас весьма существенную), комитет при последующем рассмотрении законопроекта законодательным органом выступает уже от своего имени. Считается, что переход правосубъектности по законодательной инициативе в принципе возможен, если инициатор законопроекта по какой-либо причине отказывается от авторства на законопроект и переуступает свое право законодательной инициативы другому субъекту этого права.