Оценка результативности реализации административной реформы в Забайкальском крае

     Начало  практических действий первого этапа  реформы обозначил Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». В этом Указе были сформулированы следующие пять главных задач административной реформы:

1. Ограничение  вмешательства государства в  экономическую деятельность субъектов  предпринимательства, в том числе  прекращение избыточного государственного  регулирования. 

2. Исключение  дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти.

3. Развитие  системы саморегулируемых организаций  в области экономики.

4. Организационное  разделение функций регулирования  экономической деятельности, надзора  и контроля, управления государственным  имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.

5. Завершение  процесса разграничения полномочий  между федеральными органами  исполнительной власти и органами  исполнительной власти субъектов  РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

     Решение указанных задач было возложено  на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451.

     В соответствии с Положением Правительственная комиссия стала координационным органом Правительства РФ по обеспечению реализации приоритетных направлений административной реформы. На нее возложено предварительное рассмотрение федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам, касающимся пяти главных задач административной реформы, определенных в Указе Президента РФ № 824. Распоряжением Правительства РФ от 21 мая 2004 года №682-р при Правительственной комиссии были созданы соответствующие рабочие группы.

     Параллельно, в целях совершенствования государственного управления, в соответствии с Указом Президента РФ от 16 июля 2004 года №910 «О мерах по совершенствованию государственного управления», была образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая стала постоянно действующим консультативным органом. При этой Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы.

     Исходным  «предреформационным» действием стала произведенная Правительственной комиссией ревизия и корректировка функционального пространства исполнительной власти. Задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях: избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого; четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив их дублирование, параллелизм и «провисание»; упразднить ненужные структурные подразделения и/или органы в целом.

     Логическим  следствием упорядочения функций государственного управления стало кардинальное обновление структуры федеральной исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти» функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию были сосредоточены в федеральных министерствах, функции контроля и надзора – в федеральных службах, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом – в федеральных агентствах.

     Таким образом, число федеральных органов  исполнительной власти в результате реформы возросло. Если до реформы  их было 58, то после первой реорганизации  в марте 2004 г. их стало 76, после корректировки в мае 2004 года – 80.

     В соответствии с одной из задач  первого этапа административной реформы Правительственной комиссией  были подготовлены и в 2005 г. одобрены Правительством РФ предложения по рационализации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий. Была проанализирована деятельность 18983 учреждений и 6478 предприятий, из них было предложено ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4 процента) и 3353 предприятия (51,8 процента).

     Реорганизация структуры и функций федеральных  исполнительных органов потребовала  внесения изменений в ранее существовавшие механизмы и процедуры осуществления административных отношений. Так, были внесены изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений требований законодательства Российской Федерации. Были внесены изменения в федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и в Кодекс РФ об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49-ти из 123-х видов деятельности. В 2005 году были подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности. Было начато реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд: принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и т.д.

     Проведение  всех рассмотренных мер по реализации первого этапа административной реформы потребовало наведения регламентированного порядка во внутренней деятельности федеральных органов исполнительной власти. Первыми нормативными актами стали постановления Правительства РФ от 19 января 2005 года № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», в которых была предпринята попытка процедурно-организационного упорядочения организации деятельности и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Одновременно началась подготовка федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, а также разработка перечня и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне (что стало одной из основных задач второго этапа административной реформы). Была произведена также подготовка крайне необходимого федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», предусматривающего обеспечение открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Следует отметить, что первый этап административной реформы затронул в основном федеральный уровень исполнительной власти.

     Однако  в 2003-2004 гг. административная реформа в субъектах РФ представляла собой упорядочение организации управления за счет более рационального перераспределения функций между структурными подразделениями органов исполнительной власти и (гораздо реже) исключения излишних звеньев управления.

     Практически во всех субъектах РФ были предприняты те же, что и на федеральном уровне меры по структуризации и функциональному упорядочению деятельности органов исполнительной власти и связанных с нею унитарных предприятий и государственных учреждений. Принципиальное отличие региональных административных преобразований от административной реформы на федеральном уровне состоит в том, что разделение функций выработки общей политики, предоставления государственных услуг и контроля (надзора), которое на федеральном уровне привело к появлению функционально обособленных министерств, агентств и служб в большинстве регионов не было реализовано.

     Таким образом, основным результатом первого  этапа проведения административной реформы является разделение функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти по схеме «министерство – служба – агентство», позволившее четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования и исключить коллизии между функциями выработки политики, реализации политики и контролем политики в государстве.

     Однако  задачи, сформулированные в Указе  Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» на первом этапе реформы были решены не полностью, но в то же время был сделан шаг к радикальным переменам в структуре и функциях «центральной» и, в меньшей степени, региональной исполнительной власти.

     Второй этап и  перспективы реализации административной реформы (2006 –2010 гг.)

     В результате реализации первого этапа  административной реформы к 2006 году были созданы необходимые предпосылки  для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления. В последующем предполагалось не только продолжить структурно-функциональные преобразования в органах исполнительной власти, но и приступить к модернизации стиля и методов её деятельности.

     Начало  реализации второго этапа административной реформы было положено Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р. Это распоряжение одобрило Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и план мероприятий по ее проведению, а также рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации подготовить программы и планы мероприятий по проведению административной реформы с учетом положений Концепции и плана мероприятий.

     В данной Концепции были определены основные цели административной реформы и критерии их достижения¹.

Для достижения этих целей необходимо решение  следующих задач:

• внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
• разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
• оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
• повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
• модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
• формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

     В соответствии с Концепцией административная реформа сводится к реализации мероприятий по 6 основным направлениям.

      Первое направление мероприятий – управление по результатам.

     

       

     

       

Рис. 2. Компоненты управления по результатам [21]

     Следует отметить, что это позволит более эффективно осуществлять контроль за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и повысить эффективность использования их ресурсов.

     Внедрение системы управления, ориентированного на результат, должно быть скоординировано с реализуемыми в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах и федеральной целевой программой «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)».

     Второе направление мероприятий административной реформы - стандартизация и регламентация.

       

       

       

     Рис. 3. Стандартизация и регламентация [21]

     Мероприятия этого направления также должны быть скоординированы с работами, проводимыми в рамках федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)".

     Третьим направлением мероприятий административной реформы выступает оптимизация  функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции. Оно призвано ограничить вмешательство  государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекратить избыточное государственное регулирование и обеспечить формирование эффективных механизмов противодействия коррупции.