Нормы и источники административного права

   Пятая особенность СИАП - ее мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяются. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными факторами. На предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого административного права и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными факторами: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, изменить новому министру, губернатору и Правительству России.

   В-шестых, СИАП, а значит, административно-правовые нормы, не систематизированы.

   Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, - объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной администрации. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означала бы нарушение ст. 72 Конституции России.

   Система источников административного права очевидно нуждается в совершенствовании. Д.Н. Бахрах обоснованно и дальновидно указывает, что основными направлениями работы по совершенствованию системы должны стать:

* повышение  качества, взаимосвязи правовых  норм;

* принятие  всех необходимых для проводимых  реформ норм;

* усиление  роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации. Необходимо отметить, что в этом направлении за сравнительно небольшой срок много сделано. Взамен союзных подзаконных актов приняты законы Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии, оперативно-розыскной деятельности, государственной тайне и др.;

* устранение  пробелов в административно-правовом  регулировании (путем принятия  актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, гражданскую альтернативную службу и др.). Один из важных аспектов проблем СИАП для всех юристов - поиск нужных источников. Существует система изданий, в которых публикуются официальные тексты актов.⁵

   Все федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления и нормативные распоряжения Правительства должны быть опубликованы в Российской газете и в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальное издание общих ведомственных нормативных актов осуществляется в Российской газете и Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств. Кроме того, многие центральные ведомственные органы (Центробанк, Государственный таможенный комитет и др.) издают свои вестники, бюллетени.⁶

   Акты субъектов Федерации публикуются в одной из газет, издаваемой на территории субъекта, а также в Собрании законодательства или в журнальном издании с иным названием, специально созданном для официальных публикаций актов субъекта Федерации.

   Акты федеральных судов можно найти в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации, Вестнике Высшего арбитражного Суда Российской Федерации, Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации. Постановления Конституционного Суда РФ также подлежат обязательному опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации.

   К сожалению, с публикацией источников административного права не все обстоит благополучно. Не решен вопрос об официальном издании внутриаппаратных ведомственных актов федеральных органов, нормативных административных договоров, актов муниципальных органов и ряда других источников административного права.

   Конечно, юристам трудно пользоваться большим количеством газет и журналов, в которых содержатся тексты нормативных актов. В какой-то степени эти недостатки преодолеваются путем использования компьютерных вариантов систематизации законодательства («Консультант плюс», «Кодекс», «Гарант» и др.), но это многим недоступно, к тому же тексты, извлеченные из компьютеров, не официальны. Представляется, что полезно было бы издавать еженедельную федеральную газету, которая оперативно доводила бы до всей страны официальные тексты всех федеральных органов. Подобные издания могли бы учредить и субъекты Федерации. 

Особенности источников административного права.

 

   Все исследователи проблем источников административного права в один голос отмечают следующие важные особенности:

- многочисленность и разрозненность нормативно-правового материала, содержащего административно-правовые нормы. Это выражается в том, что объема одного учебного пособия или монографии не хватит для того, чтобы просто в строчку написать названия всех источников норм административного права Российской Федерации.

   Как правило, отрасль права  имеет один основной кодифицированный  источник норм отрасли и группу  сопутствующих источников федерального  и регионального уровня, уточняющих  отдельные декларативные или  другие общие положения кодексов. Административное право имеет в системе своих источников около десятка кодексов.

   Многообразие источников отрасли  подтверждается в частности тем,  что Утвержденный Указом Президента  РФ от 15 марта 2000 г. № 511. ⁷Классификатор правовых актов в своем составе содержит четкое указание лишь на четыре основные отрасли права: конституционное, гражданское, трудовое и уголовное. Отдельно выделены также международные нормативно-правовые акты. Остальные нормативные акты, принимаемые в Российской Федерации, поделены по позициям классификатора в зависимости от сферы регулирования того или иного нормативно-правового акта, и это по большей части сферы действия административного права.

   Бросается  в глаза то обстоятельство, что нормативно-правовых актов,  поделенных по сферам действия, значительно больше, чем всех остальных вместе взятых (например, жилище, социальное обеспечение и социальное страхование, занятость, внешнеэкономическая деятельность, хозяйственная деятельность, оборона, культура, образование, информация и информатизация, безопасность и охрана правопорядка и т.д.). Безусловно, в указанных позициях есть источники и других отраслей права (земельного, аграрного, экологического, таможенного, предпринимательского, финансового и т.д.), однако не следует забывать, что практически все перечисленные в скобках отрасли права являются комплексными и содержат в своей системе нормы административного права, даже если это просто нормы об административной ответственности.

   Причиной такого видимого многообразия  источников отрасли служит многогранность его предмета и универсальный характер метода правового регулирования. Действительно, государственно-управленческое воздействие имеет место практически во всех сферах жизнедеятельности общества, а императивный характер правового воздействия задействован повсеместно, за исключением тех определенных областей и сфер, где действуют другие принципы правового регулирования;

- также важной особенностью служит преобладание в числе источников подзаконных нормативно-правовых актов.  Нормативно-правовые акты Правительства РФ или Президента РФ в каком-то смысле могут являться и актами управления (например, когда Правительство РФ своим постановлением устанавливает тарифы на продукцию естественных монополий или квоты в сфере внешнеэкономической деятельности).

   Именно в связи с этой особенностью  административное законодательство  характеризуется чрезвычайно обширным кругом подзаконных источников, часть из которых содержит общерегулятивные нормы административного права в той или иной сфере, утверждая правила, регламенты, положения и т.д., а часть – нормы права, предназначенные для регулирования какой-либо определенной «частной» ситуации на основе более общих норм, утвержденных актом более высокой юридической силы.  

Виды источников административного права. 

   Административно-правовые нормы  отличаются значительным разнообразием,  что предполагает множество источников  административного права, которые  могут быть подразделены на:

а) акты законодательных органов государственной власти;

б) правовые акты Президента России;

в) акты исполнительных органов государственной  власти;

г) акты органов местного самоуправления;

д) акты СССР;

е) международные акты.

   При этом следует учитывать,  что регулирование в административно-правовой  сфере осуществляется в двух уровнях: федеральном и субъектов Российской Федерации.

   К актам законодательных органов государственной власти относятся:

- Конституция  Российской Федерации;

- конституции  и уставы субъектов Российской  Федерации;

- федеральные  конституционные законы, федеральные законы;

- законы  субъектов Российской Федерации;

- постановления  Государственной Думы Федерального  Собрания Российской Федерации;

- постановления  Совета Федерации Федерального  Собрания Российской Федерации;

- постановления  представительных органов субъектов Российской Федерации.

   Согласно ст. 90 Конституции РФ, правовые акты Президента России оформляются в виде указов и распоряжений, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. При этом указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

   Акты исполнительных органов государственной власти включают:

- постановления  и распоряжения Правительства  Российской Федерации;

- нормативные акты государственных комитетов, министерств, комитетов и служб Российской Федерации;

- нормативные  акты исполнительных органов  государственной власти субъектов  России.

    Нормативные акты  представительных  и исполнительных  органов местного  самоуправления являются источниками административного права в случае реализации органами местного самоуправления государственных полномочий. В иных случаях названные акты выступают источниками муниципального права.

   Некоторые акты СССР (законы СССР, указы Президиума Верховного Совета СССР, постановления и распоряжения Совета Министерств СССР, нормативные акты министерств и других центральных ведомств СССР) по-прежнему остаются источниками российского административного права, но только при соблюдении двух условий:

1. Если еще не приняты соответствующие нормативные акты Российской Федерации;
2. Если они не противоречат законодательству Российской Федерации.

 

  Международные акты  (договоры, конвенции, соглашения и пр.) являются источниками административного права в силу положений Конституции Российской Федерации, которыми установлено, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Важно иметь в виду, что «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Международными актами, например, регулируются некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения.⁸ 

    
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

6. Систематизация административного  законодательства. 

   Обилие источников административного права, включающих огромное количество правовых норм, объективно связано с проблемами, требующими постоянного разрешения. В настоящее время создается новая система российского административного права, которая, к сожалению, далека от совершенства. Ввиду стремительного изменения общественных отношений многие вопросы остаются не урегулированными либо продолжают регулироваться законодательными актами СССР. Отнесение административного и административно-процессуального права к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ст. 72 Конституции) привело к тому, что субъекты Российской Федерации принимают значительное количество законов, многие из которых не только далеки от совершенства, но нередко противоречат положениям Конституции Российской Федерации. Не менее серьезной проблемой является и наличие огромного массива подзаконных актов, принятых и принимаемых многочисленными субъектами нормотворческой деятельности. В этой связи требуется проведение «инвентаризации» действующего законодательства, приведение его в соответствие с требованиями Конституции и активное устранение имеющихся пробелов.