Нарушение иммиграционных правил

Закона  акты принимались и с гораздо  большим опозданием. Все это, безусловно, не способствует эффективной и своевременной  реализации законов в области  миграции.                    

      Недостатком существующего правового регулирования  сферы миграционных отношений является также закрепление излишне широких  дискреционных полномочий должностных  лиц органов государственной  власти. Так, например, ст. 18 Закона о  правовом положении иностранных граждан в РФ, регламентируя порядок приглашения в Российскую Федерацию иностранного гражданина в целях осуществления трудовой деятельности, требует наличия заключения соответствующего территориального органа федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения. Однако сам порядок выдачи такого заключения определяется инструкцией "Об организации работы по подготовке и выдаче территориальными органами Минтруда России по вопросам занятости населения заключений о целесообразности привлечения и использования иностранных работников", утвержденной приказом Минтруда России от 15 июля 2003 г. N 175. Она фактически ставит решение вопроса целесообразности привлечения и использования иностранных работников в зависимость от усмотрения государственных служащих территориального органа Федеральной службы по труду и занятости, которые рассматривают заявление о выдаче заключения с учетом мнения Центра занятости о целесообразности (либо нецелесообразности) привлечения иностранных работников. При этом на законодательном уровне отсутствуют критерии, на основании которых привлекается и используется иностранная рабочая сила, что может на практике повлечь нарушение права граждан РФ на обеспечение их преимущественной занятости.¹            

_____________________

¹Приказ Министерства труда РФ от 15.07.2003 г. № 175 «Об организации работы по подготовке и выдаче территориальными органами Минтруда России по вопросам занятости населения заключений о целесообразности привлечения и использования иностранных работников» //РГ. 2003. 22 августа. № 166.

    Одним из основных направлений развития российского  законодательства в области миграции населения является совершенствование  правового статуса мигрантов. Прежде всего, значительного внимания требует  правовое положение вынужденных мигрантов, поскольку именно им в Российской Федерации посвящены самостоятельные законы. Выделяются две категории вынужденных мигрантов, правовой статус которых закреплен соответственно в двух федеральных законах: Законе РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-I «О вынужденных переселенцах»¹ и в Федеральном законе от 19 февраля 1993 г. N 4528-I (в ред. от 28 июня 1997 г.) «О беженцах»².       Содержание Закона о беженцах в целом соответствует международным принципам и нормам, закрепленным в Конвенции ООН 1951 г. "О статусе беженцев", Протоколе к ней, касающемся статуса беженцев, 1967 г., а также ряде других международных правовых актов и норм. Вместе с тем ряд положений названного федерального закона нуждаются в совершенствовании.    Прежде всего, необходимость уточнения положений Закона о беженцах связывается с недостаточной проработанностью процедуры обращения лица с ходатайством о предоставлении ему статуса беженца и предварительного рассмотрения такого ходатайства. Названная процедура закреплена в ст. 4 Закона о беженцах, в которой определяются основные этапы направления ходатайства и его предварительного рассмотрения. В отдельных случаях, как показала судебная практика последних лет, положения названной статьи Закона становятся необоснованным препятствием для получения в последующем статуса беженца лицами, ищущими убежище в Российской Федерации.      Так, в соответствии с подп. 3 п. 1 ст. 4 указанного закона лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем и достигшее возраста 18 лет, обязано лично или через представителя обратиться с ходатайством в письменной форме в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по ____________________                                                                                                    ¹Закон РФ от 19.02.1993 г. № 4530-1. «О вынужденных переселенцах» (в ред. 18.07.2006 г.)    //СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.                                                                                                               ²ФЗ от 19.02.1993 г. №4528-1. «О беженцах» (ред. от 30.12.2006 г.) //СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2711 

безопасности, или в территориальный орган  федерального органа исполнительной власти по внутренним делам, или в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по миграционной службе при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы РФ в пункте пропуска либо вне пункта пропуска в течение суток со дня пересечения данным лицом Государственной границы РФ. При наличии обстоятельств, не зависящих от данного лица и препятствующих его своевременному обращению с ходатайством, срок обращения может превышать одни сутки, но не более чем на период действия возникших обстоятельств.¹         Противодействие незаконным действиям в морских пограничных пространствах обеспечивается с помощью морских сил Федеральной службы безопасности. В настоящий момент только эта Служба обладает необходимыми материальными ресурсами, береговой, морской и оперативными составляющими. В связи, с чем был принят Указ Президента. Указом Президента было создано Управление береговой охраны Федеральной службы безопасности, на которое возложен ряд обязанностей, одной из которых является борьба с нелегальной миграцией на морских направлениях в целях защиты и охраны Государственной границы на море, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации.            Как ранее упоминалось нормативная база в области миграции пополнилась на подзаконном уровне. Она касается регулирования введения миграционных карт, утверждения правил расходования средств федерального бюджета на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны, утверждения порядка выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на работу, утверждения положения о выдаче разрешений на временное проживание в Российской Федерации и определении объема соответствующих квот, порядка _____________________                                                                                                                      ¹ФЗ от 19.02.1993 г. №4528-1. «О беженцах» (ред. от 30.12.2006 г.) //СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2711 

выдачи  иностранным гражданам и лицам  без гражданства вида на жительство, установлении порядка предоставления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина на период пребывания в  Российской Федерации, создания и ведения центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации, и установления порядка использования информации указанного банка данных и др.

          Обострение проблем  иммиграции, в том числе и нелегальной, во-первых, связано с отсутствием адекватной российским реалиям правовой базы по регулированию объемов иммиграции (квотирование), пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории страны, их законному выдворению или интеграции в российское общество. Во-вторых, проникновение иностранцев на территорию России облегчается тем, что значительная часть государственной границы со странами нового зарубежья открыта, отсутствует визовый режим и не отрегулировано в рамках СНГ законодательство, направленное на борьбу с незаконной иммиграцией.

    Для серьезной и целенаправленной борьбы с данным явлением представляется целесообразным создание в системе исполнительной власти органа - аналога иммиграционной инспекции. Такую инспекцию можно  было бы наделить правом заниматься оперативно-розыскной деятельностью, без которой невозможно выявить мигрантов, незаконно находящихся на территории РФ и занимающихся незаконной трудовой деятельностью. Кроме того, на территориях субъектов РФ следовало бы создать специальные учреждения для содержания (по решению судов) иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению. Подобный опыт существует во многих зарубежных государствах. Так, в США исполнение иммиграционных законов и контроль за их соблюдением возложен на Службу иммиграции и натурализации, которая отвечает за выдачу разрешений на выезд и проживание в стране, оформление разрешений на работу, ведет борьбу против незаконной иммиграции, осуществляет пограничный контроль на границах и пунктах въезда-выезда в страну.

    Правовое  регулирование в области миграции имеет межотраслевой характер. Это  соответствует общим, диалектически  противоречивым и в то же время  взаимосвязанным тенденциям развития права: его дифференциации и интеграции. С одной стороны, имеет место внутреннее членение отраслей права, выделение подотраслей (например, парламентского права в отрасли конституционного права), с другой стороны, создание так называемых комплексных отраслей (например, экологического права; ставятся также вопросы выделения медицинского права и других комплексных отраслей). Думается, что термин "комплексная отрасль" более удачен, чем отрасль межотраслевая. Миграционное право, видимо, станет одной из комплексных отраслей российского права. Оно будет находиться не между отраслями, а соединит определенные части других, не всегда смежных отраслей. Это не значит, что в результате другие отрасли права "обеднеют" от такого вторжения. В них останутся принципиальные положения, которые получат детальное развитие в миграционном праве. Например, ответственность за нарушение иммиграционного законодательства (в случаях тяжелых нарушений) устанавливается уголовным правом, но превентивные меры могут быть предусмотрены миграционным правом. Нелегальная иммиграция в определенных случаях будет наказываться в соответствии с нормами административного права (административная ответственность), но процедуры установления факта незаконной иммиграции, меры по недопущению таких явлений, правила иммиграции могут предусматриваться миграционным правом. Нечто подобное можно сказать в отношении гражданского права, которое устанавливает материальную ответственность мигранта за полученные средства, или трудового права, которое регулирует трудовые отношения, жилищного права, которое устанавливает жилищные нормы. Детали реализации таких норм будут содержаться в миграционном праве и т.д.

    Можно, конечно, поставить вопрос: стоит  ли затевать такие перемены, которые  неизбежно приведут к расширению объема законодательного материала? Это  так, но увеличение объема не обязательно означает усложнение. Напротив, оно может иметь разъясняющий характер. Важно, чтобы такие правовые акты были сделаны качественно, чего недостает российскому законодательству. Председатель Совета Федерации С.М. Миронов в ежегодном докладе о состоянии российского законодательства специально отметил, что оно "фрагментарно и несистемно". Создание же комплексной отрасли права и соответствующего комплексного законодательства, включающего положения, относящиеся к миграции, будет иметь для потенциальных мигрантов, собирающихся переселиться в Россию, значительную ценность. Они будут принимать решение, зная состояние правового регулирования. Кроме того, такое законодательство может иметь важное пропагандистское значение, а его полноценная реализация будет способствовать в конечном итоге развитию социально-экономического потенциала России.¹

    Создание  благоприятных условий для обеспечения  процесса переселения требует правового  обеспечения проведения комплекса  мероприятий, начиная от предоставления соотечественникам полной и достоверной информации о содержании Государственной программы; характере и объеме государственной поддержки переселенцев и членов их семей, как в процессе переезда, так и по месту будущего жительства; территориях, предлагаемых под заселение; предлагаемых вакансиях для трудоустройства; возможности переобучения и повышения квалификации и др. 
 
 
 
 
 
 

_____________________

¹Хабриева Т. Я. Правовая политика государства в сфере миграции населения. //Миграционное право. 2006. № 1. 

1.2. Анализ судебной практики

      Рассмотрим судебную практику, связанную  с нарушением миграционных правил. Как свидетельствует представительство УВКБ ООН в Москве, суды практически всегда выносят положительные решения, в которых обязывают миграционные службы принимать к рассмотрению ходатайства и проводить их предварительное рассмотрение. Только по Москве за последние несколько лет было вынесено 305 судебных решений, отменяющих отказы в доступе к процедуре миграционной службы по г. Москве. Отсутствие хотя бы приблизительного законодательно закрепленного перечня причин для признания обращения лица с ходатайством своевременным делает возможным подобную практику.               Иностранный гражданин обратился с вопросом: «Я хотел бы стать гражданином России, но узнал, что существуют какие-то причины, по которым гражданство Российской Федерации я не получу. Что это за причины?»  Речь идет о так называемых негативных обстоятельствах. Существует перечень таких обстоятельств, которые должны отсутствовать в деле лица, заявляющего о приеме его в гражданство Российской Федерации либо о восстановлении в гражданстве Российской Федерации. При наличии хотя бы одного из негативных обстоятельств в приеме в гражданство Российской Федерации (или в восстановлении в гражданстве Российской Федерации) должно быть отказано.              Выявление негативных обстоятельств осуществляется при проверках по заявлениям, проводимыми органами, уполномоченными на рассмотрение вопросов гражданства Российской Федерации, а также Федеральной службой безопасности. Итак, основаниями отказа в приеме в гражданство Российской Федерации или в восстановлении в гражданстве Российской Федерации являются семь негативных обстоятельств:         1. Недостойными российского гражданства считаются лица, выступающие против основ конституционного строя России или иными действиями создающие угрозу безопасности Российской Федерации. Такие действия в соответствии с российским законодательством подпадают под понятие экстремистской деятельности (экстремизма).           Экстремистская деятельность (экстремизм) - это деятельность общественных и религиозных объединений, либо иных организаций, либо средств массовой информации, либо физических лиц по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на:         насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации;

      подрыв безопасности Российской  Федерации;

      захват или присвоение властных  полномочий;

      создание незаконных вооруженных формирований;

      осуществление террористической  деятельности;

      возбуждение расовой, национальной  или религиозной розни, а также  социальной розни, связанной с  насилием или призывами к насилию;

      унижение национального достоинства;

      осуществление массовых беспорядков,  хулиганских действий и актов  вандализма по мотивам идеологической, политической, расовой, национальной  или религиозной ненависти либо  вражды, а равно по мотивам  ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы;

      пропаганду исключительности, превосходства  либо неполноценности граждан  по признаку их отношения к  религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности.

      Под понятия экстремизма подпадает терроризм, который определяется как насилие или угроза его применения в отношении физических лиц или организаций, а также уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения (повреждения) имущества и других материальных объектов, создающие опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, осуществляемые в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения, или оказания воздействия на принятие органами власти решений, выгодных террористам, или удовлетворения их неправомерных имущественных и (или) иных интересов; посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенное в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность; нападение на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующихся международной защитой, а равно на служебные помещения либо транспортные средства лиц, пользующихся международной защитой, если это деяние совершено в целях провокации войны или осложнения международных отношений.

      Террористическая деятельность  включает в себя:

      организацию, планирование, подготовку  и реализацию террористической  акции;