Нарушение иммиграционных правил

Введение

      В современных условиях проблема миграции является главной проблемой нашего государства, так как с каждым годом число мигрантов увеличивается  и вопросы, регулирующие их права и обязанности является актуальными. Актуальность этой курсовой работы заключается в том, что по данным глобальной комиссии по миграции ООН, Россия занимает второе место после США по количеству мигрантов - 13,3 млн. (в США - 35 млн.). Особенно велика нелегальная миграция из соседних с Россией государств, где жизненный уровень населения ниже. Официальная миграция для рабочей силы, заказываемой хозяйствующими субъектами и определяемой по квотам Правительства РФ (они распределяются по субъектам РФ), не так велика и снижается. На 2003 г. квота составляла 530 тыс. чел., на 2004 г. - 213 тыс. (с резервом в 20 тыс.), на 2005 г. - 214 тыс. (с разрывом в 20 тыс.), на 2006 г. – меньше, на 2007 г. – снизилась по сравнению с остальными годами. Однако огромна нелегальная миграция. Данные самые разные: от 1,5 миллионов до 15 миллионов человек в год, в том числе из дальнего зарубежья - от нескольких сот тысяч до двух миллионов.   Цель работы – изучение нарушений миграционных правил, а также законодательства, регулирующего миграционные отношения, выявление недостатка законодательства о миграции.      Предмет – общественные отношения в сфере миграции.    Задачи курсовой работы: изучить законы и подзаконные акты по данной теме, сделать анализ судебной практики, раскрыть меры по предупреждению и  пресечению незаконной миграции, обобщить полученные данные и сделать выводы по изученной теме.         Курсовая работа состоит из введения и заключения, содержит 2 главы, список нормативно - правовых актов и литературы, объем - 35 страниц.  В работе используются нормативно – правовые акты, основные законы, относящиеся к курсовой работе ФЗ «О гражданстве», ФЗ «О беженцах», Закон «О вынужденных переселенцах» и другие. Также используется специальная юридическая литература и научные статьи.

Глава 1. Нормативно – правовые акты, устанавливающие  миграционные правила

1.1. Законы и подзаконные акты

      В настоящее время формируется  новая сфера правового регулирования  в Российской Федерации - сфера миграционных отношений. Вместе с тем принятое значительное количество правовых актов, регулирующих данную сферу правоотношений, не позволяет адаптировать имеющуюся структуру и качественный состав миграционных потоков к стратегическим государственным потребностям. Сохраняется спонтанный, во многом неуправляемый характер миграции, которая оказывает негативное влияние на экономические, социальные, демографические, этнокультурные и другие процессы как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее регионах. Во многом такая ситуация связана с тем, что имеющаяся нормативная правовая база по степени регулирования миграционных отношений пока еще явно недостаточна и не успевает за динамично развивающимися на территории страны миграционными процессами. Кроме того, законодательная основа регулирования миграционных отношений не отвечает назревшим потребностям правоприменительной практики. Она характеризуется значительным отставанием от имеющегося опыта законодательного регулирования зарубежных стран, не в полной мере соответствует международным стандартам.       Одним из негативных моментов следует признать хаотичность развития миграционного законодательства, что во многом обусловлено отсутствием четкой концептуальной основы государственной миграционной политики. В одобренной распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р «Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации»¹ вопросы совершенствования законодательства о миграции рассматриваются в очень общем виде, без указания конкретных этапов и сроков реализации законодательной _____________________           ¹Распоряжение Правительства РФ от 01.03.2003 г. № 256-р «Концепции регулирования миграционных процессов в РФ» //СЗ РФ. 2003. № 10. Ст. 923.                                                    

программы. Требуется нормативно закрепить  основные принципы и приоритеты миграционной политики, соответствующие интересам государства и обеспечивающие права личности. Это позволит целенаправленно определять развитие законодательства в области миграции населения. В современной миграционной политике, к сожалению, не получил должного применения программно-целевой метод регулирования. Он, в свою очередь, мог бы оказать существенную помощь в решении проблемы добровольного переселения в малонаселенные местности, в регулировании рынка труда, поддержке социально незащищенных категорий мигрантов. С помощью данного метода можно эффективно распределять материальные и финансовые средства, направляемые из бюджета на цели миграционной политики, контролировать достижение этих целей.            Требует унификации и понятийный аппарат миграционного законодательства. В частности, отсутствие общего понятия "мигрант" в целом не препятствует осуществлению правового регулирования статуса отдельных категорий мигрантов, поскольку в законодательстве используются определения таких категорий мигрантов, как "беженец", "вынужденный переселенец" и др. Вместе с тем полагаем, что определение понятий "миграция", "мигрант" на законодательном уровне необходимо, поскольку это, с одной стороны, четко определит предмет регулирования миграционного законодательства и круг субъектов миграционных отношений, с другой стороны, исключит противоречия и проблемы в применении как международных, так и национальных правовых актов и правовых норм, в которых такие понятия используются.  Рассмотрим перечисленные понятия:     

• беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может, пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений;¹
• вынужденный переселенец - гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка;²

        Рассмотрим те правовые акты, которые регулируют процессы миграции в настоящее время. В Конституции РФ 1993 г. не упоминается  о миграции, в том числе и в ст. 71-73, которые распределяют предметы ведения между РФ и ее субъектами (есть и совместные предметы ведения).³ Отдаленное отношение к вопросам миграции имеют положения Конституции РФ о социальном государстве, свободе экономической деятельности, правах человека и гражданина, отчасти о местном самоуправлении. Более близкое отношение имеют законы о гражданстве 2002 г. (со многими последующими изменениями и дополнениями)⁴, о правовом положении иностранных граждан (2002 г.)⁵, ____________________                    ¹ФЗ от 19.02. 1993 г. № 4528-1. «О беженцах» (в ред. от 30.12.2006 г.) // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2711.                                                         ²Закон РФ от 19.02.1993 г. № 4530-1. «О вынужденных переселенцах» (в ред. от 18.07.2006 г.) //СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.                                                                   ³Конституция РФ (с изм. от 14.10.2005 г.), принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. //РГ. 1993. 25 декабря.                          ⁴ФЗ от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ. «О гражданстве» (в ред. ФЗ от 03.12.2007 г. № 328-ФЗ)  //СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.                   ⁵ФЗ от 25.11.2002 г. № 115. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации (ред. ФЗ от 02.11.2004г., №117) //СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.                                                                                                          

Кодекс  об административных правонарушениях¹, Таможенный кодекс² и др. Непосредственное отношение имеют закон о свободе передвижения, выборе места проживания и места жительства (1993 г.),³ он, правда, относится только к гражданам РФ, законы о беженцах (в ред. 2006 г.),⁴ о вынужденных переселенцах (в ред. 2006 г.),⁵ Указ Президента РФ о совершенствовании государственного управления в области миграционной политики (2002 г.), распоряжение Правительства о концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, постановление Правительства РФ о порядке предоставления материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранным гражданам и лицам без гражданства на период их пребывания в РФ (2005 г.), другие нормативные правовые акты (в том числе приказы МВД и ФМС, решающие процедурные вопросы). В целом, в законодательстве, имеющем отношение к миграции, достаточно высок удельный вес подзаконных актов, что свидетельствует иногда об излишней жесткости правового регулирования вопросов, относящихся к миграции.       Другим недостатком, помимо отсутствия четкого разграничения полномочий внутри системы органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации, является изменчивость этого законодательства. Почти все названные выше акты действуют со многими поправками (типичен пример с Законом о гражданстве). Это лишает законодательство стабильности, снижает привлекательность миграции в Россию и переселение жителей России в другие местности. Неуверенность в прочности правового регулирования уменьшает желание потенциальных мигрантов включиться в этот процесс.                        _____________________               ¹КоАП от 20.12.2001 г. (в ред. ФЗ от 09.02.2007. № 19-ФЗ) //РГ. 2007. № 31.                                ²ТК от 25.05.2003 г. № 61-ФЗ (в ред. 30.10.2007 г.) //СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2066.                                        ³Закон РФ от 25.06.1993 г. № 5242-1. «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места проживания и жительства в пределах РФ» (в ред. ФЗ от 18.11.2006 г. № 121-ФЗ) //СЗ РФ. 2004. N 45. Ст. 4377.             ⁴ФЗ от 19.02. 1993 г. № 4528-1. «О беженцах» (в ред. от 30.12.2006 г.) // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2711.                                                         ⁵Закон РФ от 19.02.1993 г. № 4530-1. «О вынужденных переселенцах» (в ред. от 18.07.2006 г.) //СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.                                                                                                                                   

      Отрицательно  характеризует существующее законодательство, относящееся к сфере миграции, также его неполнота, пробельность, отсутствие системности. Регулируются только некоторые вопросы, а другие, иногда очень важные, остаются за пределами правового поля. Преодолеть этот недостаток при современном подходе к регулированию миграционных отношений вряд ли возможно.                Еще один недостаток, который нельзя не отметить, - это противоречивость существующей правовой базы, неясность некоторых положений. При этом имеют место недопустимые факты, когда подзаконные акты фактически подправляют закон.              Приведем примеры. Так, п. 9 ст. 18 Федерального закона о правовом положении иностранных граждан (2002 г.) устанавливает перечень оснований, по которым разрешение на работу иностранным гражданам не выдается, а выданное разрешение аннулируется. В числе оснований - представление подложных или поддельных документов, сообщение о себе заведомо ложных сведений. Изданное же позже Постановление Правительства Российской Федерации о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на работу говорит уже о недостоверных и искаженных сведениях, а это не одно и то же, что поддельные документы или заведомо ложные сведения.    Другой пример можно наблюдать и на уровне одного закона. К примеру, Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" содержит положения, направленные на ограничение свободы перемещения временно проживающих на территории Российской Федерации иностранных граждан (ст. 11). Установленное ограничение не соответствует Конституции Российской Федерации, провозглашающей, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27). Более того, сам Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в общем положении закрепляет право иностранных¹ ____________________                                                                                                                        ¹ФЗ от 25.11.2002 г. № 115. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ред. ФЗ от 02.11.2004 г. №117) //СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

граждан на свободу передвижения в пределах территории Российской Федерации (п. 1 ст. 11), а в конкретной норме отменяет его (п. 2 ст. 11). Безусловно, такая коллизия должна быть устранена только путем внесения изменений в закон, а вопросы привлечения иностранных граждан в отдельные регионы должны решаться конституционными способами.¹             

      Заметим, что в целом характерной особенностью всего объема правовых актов, регулирующих рассматриваемые вопросы, является достаточно высокий удельный вес в нем подзаконных актов. Это характеризует достаточно жесткую процедурную направленность законодательства в области миграции. Такое положение во многом объективно, поскольку связано с порядком реализации государственных полномочий исполнительными органами. Однако в определенной степени оно обусловлено и "ущербным" в этом плане содержанием действующих законов в данной области отношений, стремлением законодателя уйти от регламентации конкретных вопросов обеспечения и защиты прав мигрантов путем закрепления в нем норм отсылочного характера.  Например, значительное количество отсылочных норм содержит Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Закрепляя обязанность граждан Российской Федерации регистрироваться по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации, Закон устанавливает, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации. При этом сам названный Закон не предусматривает порядка осуществления регистрации, сроков ее проведения, не закрепляет гарантии прав граждан, отнеся решение этих вопросов к Правилам регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту _____________________                                                                                                                       ¹ФЗ от 25.11.2002 г. №115. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ред. ФЗ от 02.11.2004 г. №117) //СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.     пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713, которыми регламентировались, по существу, все процедуры регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания. ¹  Излишнее количество отсылочных норм законов, направленных на регулирование миграционных отношений, порождает ряд существенных при реализации закона, поскольку создает ситуацию прямой зависимости действия закона от сроков принятия, а иногда и содержания текста подзаконных актов. Это означает, что само по себе принятие закона является недостаточным для осуществления правового регулирования возникающих миграционных отношений, пока не создана соответствующая закону подзаконная база, закон фактически не работает, даже если юридически он и вступил в силу. Примеры такого рода законодательства в области миграции населения свидетельствуют, что к моменту вступления закона в силу подзаконная база не только не принята, но даже и не подготовлена. Период реального вступления закона в силу иногда растягивается на довольно длительный срок. Так, например, подзаконная база по Федеральному закону "О беженцах" формировалась на протяжении более чем шести лет.             В качестве конкретного примера можно также сослаться на Постановление Правительства Российской Федерации N 167 "О порядке представления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации"², принятое 24 марта 2003 г., т.е. почти через полгода после вступления в силу Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Хотя есть примеры, когда необходимые для реализации названного _____________________                       ¹Постановление Правительства РФ от 17.07 1995 г. № 713. «Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ» //СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939.                   ²Постановление Правительства РФ от 24.03.2003 г. № 167. «О порядке предоставления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период пребывания в РФ» //СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1240.