Методы государственного управления

1. Введение. 
 

       В преддверии XXI столетия  формационные  преобразования  в  развитии

российского государства - смена общественно-политического  строя и социально-

экономического  уклада,  внедрение  рыночных  отношений,  темпы  и  масштабы

мирового научно- технического прогресса - приобретают  особое  значение  для

науки и практики управления. Они обусловливают  необходимость  кардинального

изменения принципов,  функций,  форм,  методов  и  средств  государственного

управления. Поэтому  требуется решительный  пересмотр  стереотипов  мышления,

сложившихся  в  прошлые  десятилетия,  значительные  перемены  в  мотивах  и

стимулах субъектов  и объектов управленческой деятельности.

       В настоящее  время,  говоря  о  ситуации  в  этом  плане   в  стране,

приходится констатировать, что мы имеем дело с  глубоким  и  беспрецедентным

управленческим  кризисом.  Он  приобрел  всеобщий  характер,  задев   основы

управленческой  вертикали, горизонтальных связей  и  информационных  потоков.

Это нарушило принципы стимулирования, ответственности и дисциплины,  четкого

исполнения принятых решений, строгого контроля  и  санкций,  государственно-

административной  этики и культуры.

       И все-таки для России  с   ее  многообразным  историческим  опытом  и

своеобразной  восприимчивостью  к  мировым  новациям,  огромными  масштабами

ресурсного потенциала и устойчивости,  возможностями  социального  динамизма

вполне реальна  долгосрочная перспектива научного и эффективного  управления.

Именно она выходит  в  ряд  первостепенных  условий  и  факторов  преодоления

эпохи кризиса  и спада, перехода к подъему и  развитию.

       Понятие “государственное управление”  характеризует область  научного

знания и вид  социального  управления  -  сферу  практической  деятельности,

связанную с решением проблем  государственной  организации  и  регулирования

общественной жизни.  Это  организующе-регулирующее  воздействие  государства

может   быть   подразделено   на   две   составляющие   -   политическую   и

административную. В рамках первой  -  политического  управления  -  решаются

вопросы  что,  зачем  и  почему?  Вторая   представляет   более   конкретное

проявление собственно государственного управления, решающего  вопросы, как  и

при  помощи  чего?  В  этом  смысле  оно   именуется   некоторыми   авторами

административно-государственным  управлением. Однако, на мой взгляд, в  таком

термине  заложена  этимологическая   путаница.   Действительно,    латинское

“administration” означает не что иное, как управление. Совмещение этих  двух

слов равносильно тому, что характеризовать железо опрелением железное.

       Существуют два полярных подхода   к  вопросу  о  соотношении   понятий

“политика” и  “государственное управление”. Один в утрированном виде  состоит

в том, что политику следует изгонять отовсюду, т.е. минимизировать ее  роль.

Другой  рассматривает   государственное   управление   лишь   как   механизм

воплощения политического  курса, сформулированного высшими  органами  власти.

И если первый подход превозносит  свободный  рынок  и  экономические  методы

регулирования,  то  второй  отстаивает  создание  централизованной   системы

руководства и  усиление мер административного  воздействия.  Истина,  как  это

чаще всего бывает, лежит посередине.

       Между политическим и государственным  управлением имеются как  тесная

взаимосвязь, так  и существенные отличия.  Политика  в  значительной  степени

эмоциональна, в  том  смысле,  что  чувствительна  к  общественному  мнению,

настроениям широких  масс  людей,  их  сиюминутным  устремлениям,  подвержена

влиянию текущих событий, зависит  от  предпочтения  тех  или  иных  лидеров,

социальных интересов  и т.п. Государственное  управление  более  рационально,

т.е.  функционально  организовано  и  решает  конкретные  задачи.  В  первом

главенствуют   нормативно-ценностные   знания,   обращенные   на   выяснение

целесообразности  государственных действий и на оценочные  характеристики.  Во

втором основную роль играют нормативно-позитивные  знания,  направленные  на

анализ государственной  деятельности и ее последствий. Объединяющие два  этих

понятия  начала  вытекают  не  только  из   особенностей   государства   как

политического института, но и из  властного  характера  его  организационной

деятельности.

       Можно выделить три структурных  уровня  организации  государственного

управления.  Высший  -  институциональный  -  являющийся  пограничным  между

политическим  и  государственным  управлением.  На  нем  определяются  общая

политика и главные  задачи  ее  осуществления.  Средний  -  административный

уровень -  сфера  функционального  управления  (администрирования).  На  нем

любое направление  деятельности  подвергается  анализу  и  раскладывается  на

различные   организационно-управленческие   компоненты    -    планирование,

организацию, руководство, контроль  и  т.д.  На  третьем -  технологическом

(низшем)   -   происходит   непосредственное    удовлетворение    социальных

потребностей  в  услугах   государственного   управления,   превращаемых   в

конкретные продукты (результаты), которыми пользуется  общество  в  целом  и

отдельные граждане или их организации.

       Таким  образом,  государственная   администрация   в   теоретических

представлениях  находится  вне  сферы  политики,  тогда  как  государственное

управление  на  институциональном  уровне  политично  и  основано  на  учете

разнообразия  конфликтующих  интересов,  идей   и   целей.   Профессионально

ориентированная область государственного управления сосредоточена именно  на

административном  уровне  и  является  как  бы  посредником   между   сильно

политизированным   институциональным   и   аполитичным   бюрократизированным

технологическим уровнями. 
 
 

                   2. Методы государственного управления. 
 
 

       В работе А.А.  Дегтярева  "Основы  политической  теории"  (1998  г.)

дается  классификация  методов   государственного   управления.   Во-первых,

наиболее  радикальным  приемом  управления  является  открытое   насилие   и

применение  карательно-  силовых  средств.  Когда-то  на  начальных   этапах

политической истории  человечества этот  метод  был  одним  из  доминирующих.

Например,  этот  метод  активно   использовался   в   восточных   деспотиях,

захватывающих новые  территории и вплоть до полного уничтожения  притеснявших

при помощи грубой силы их население. На  современном  же  этапе  инструменты

насилия преобладали  в основном в тоталитарных государствах, как, к  примеру,

в фашистской Германии и СССР  в  30-е  годы  или  в  Кампучии  в  70-е  годы

нынешнего  века.  Во-вторых,  возможно   такое   применение   принудительной

мобилизации  и  административной  регламентации населения,   когда   органы

государства обходятся  и без регулярного насилия  и  открытого  террора.  При

этом в качестве опоры  используется  вполне  реальная  угроза  использования

административных  санкций со стороны государства (например, в  ряде  арабских

и африканских  авторитарных режимов, а при определенных  кризисных  ситуациях

и в условиях переходных обществ становящейся демократии).

       В-третьих, одним из главных   методов  современного  государственного

управления выступает правое регулирование на  базе  законодательных  норм  и

судебно-арбитражной  системы. Конечно же, данные методы  используются  прежде

всего  в  правовых  государствах,  где  норма  закона  становится   основным

регулятором жизни  граждан. В-четвертых,  эффективным  методом  управления  в

условиях   стабильного   общества   является   систематическое    социально-

политическое маневрирование,  включающее  в  себя  инструменты  компромиссов

между  правящей  и  оппозиционными  группировками,  уступки  и  повороты   в

социальной и  экономической политике,  связанные  с  перегруппировкой  сил  и

перераспределением  ресурсов. Например, в случае, если консервативная  модель

политики правительства  не дает ожидаемых  результатов,  то  последнее  может

усилить социальные программы и перебросить на их осуществление  определенные

ресурсы.

       И, наконец, пятым основным  средством управления можно назвать  идейно-

политическое манипулирование, действующее в  "мягких"  формах  на  механизмы

сознания и установки  поведения граждан, то есть, прежде всего,  на  "голову"

людей, в отличие  от грубой силы, действующей на их "тело". На ранних  этапах

государственного  развития подобную роль инструмента  идейно-политического  и

морального воздействия  на массы выполняла религиозная проповедь. Сегодня  же

на  первый  план  выдвигаются  средства  идейно-политического  и  социально-

психологического   манипулирования   со   стороны   "масс-медиа".   Средства

телекоммуникаций  и  массовой  информации  (СМИ)  в  конце  XX  века   стали

приоритетными  и  эффективными   инструментами   манипулирования   народными

массами, играя  в  особенности  заметную  роль  в  структуре  демократических

режимов Запада (одним  из методов манипулирования  общественным  сознанием  в

России являются, например,  рейтинги  политических  лидеров  и  общественно-

политических организаций).

       Конечно, не следует забывать  о  том,  что  в  структуре   средств  и

методов практически  каждого  государства  имеется  весь  арсенал  упомянутых

выше  инструментов  в той или иной  пропорции   и   комбинации,   которые

используются в  зависимости от  конкретной  ситуации  (кризис,  война  и  так

далее),  типа  режима  и   фазы   его   становления,   воспроизводства   или

трансформации.   В   любом   случае   методы   государственного   управления

подвергаются пересмотру, модернизируются, изменяются. Усложнение  социально-

экономических  и  политических  отношений  в  период  проведения  в   стране

кардинальных реформ повышает необходимость использования  всей  совокупности