Исполнительное власть: содержание, место

Федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной  сфере, а также специальные функции  в области обороны, государственной  безопасности, защиты и охраны государственной  границы страны, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральные агентства осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Таким образом, пять предложенных групп функций в соответствии с числом разновидностей федеральных органов перегруппировано в три. В соответствии с ними функции правоустанавливающие, контрольные и правоприменительные отделились друг от друга. Однако деление это утрачивало смысл из-за предусмотренного указом подчинения федеральных служб и агентств министерствам.

Ряд аналитиков усматривает в этом фактическое  сохранение института вице-премьеров  и увеличение их числа. В соответствии с указом в правительстве остается один вице-премьер, к 14 министрам в  ранге министра добавлен руководитель аппарата правительства, что уже  бывало в прежних составах. В результате предложенной реорганизации Россия получила одно из самых компактных правительств в своей истории. Невелико оно и по сравнению с правительствами других государств³⁶.

В настоящее  время из 13 Федеральных служб напрямую подчинено Правительству РФ только пять: архивная служба; служба геодезии и картографии; служба земельного кадастра; служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; служба по финансовому оздоровлению и банкротству; а остальные восемь  находятся в прямом подчинении: Государственная фельдъегерская служба; Служба внешней разведки; Федеральная служба безопасности; Федеральная служба железно дорожных войск; Федеральная служба охраны; Федеральная служба налоговой полиции; Федеральная служба специального строительства; Федеральная пограничная служба.

Из 8 ныне существующих Российских агентств Президенту подчинено только одно - Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ. А остальные находятся в непосредственном ведении Правительства РФ - авиационно-космическое агентство; агентство по боеприпасам; агентство по обычным вооружениям; агентство по системам управления; агентство по судостроению; агентство по патентам и товарным знакам; агентство по государственным резервам.

Оба федеральных  надзора (Федеральный горный надзор и Федеральный надзор России по ядерной  и радиационной безопасности) находятся  в прямом подчинении и полном ведении  Правительства РФ.

Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор) федеральной службы; российское агентство - генеральный директор российского агентства, а федеральный надзор - начальник федерального надзора.

К иным федеральным  органам исполнительной власти относятся  Главное управление специальных  программ Президента РФ; Государственная  техническая комиссия при Президенте РФ и Управление делами Президента РФ, действующее в узких направлениях.

Исполнительная  власть РФ реализуется не только через  центральные органы государственной  администрации, но и через их территориальные  структуры в тех случаях, когда  эти органы образуют такие структуры.

3. Территориальные  органы федеральной исполнительной власти как элемент единой системы

3.1. Территориальные органы  федеральной исполнительной власти в субъектах Федерации

Территориальные органы федеральной исполнительной власти - важнейший элемент единой системы федеральной исполнительной власти.

Основы  конституционного статуса территориальных  органов закреплены в части 1 статьи 78 Конституции, в соответствии с  которой они создаются в субъектах  Федерации по инициативе соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Деятельность  территориальных федеральных органов  исполнительной власти может осуществляться на территории нескольких субъектов  Федерации, городов, районов (в пределах пограничного, таможенного, военного округа, например) или на территории одного субъекта Федерации, города, района. К  примеру, существуют областные (краевые, окружные, республиканские) военкоматы, налоговые инспекции.

Территориальные федеральные органы министерств  и ведомств Российской Федерации  входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов  федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию  краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, - во взаимодействии с органами исполнительной власти соответствующих субъектов  Федерации.

Территориальные органы действуют на основе Конституции  и иных законодательных актов  Российской Федерации, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства и руководствуются  в своей деятельности правовыми  актами ведомств Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации, принятыми в пределах их компетенции.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных  органов производится соответствующими центральными органами федеральной  исполнительной власти по согласованию с администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Те же вопросы на территории автономного  округа, входящего в край, область, решаются по взаимному согласию сторон.

Назначение  на должность и освобождение от должности  руководителей территориальных  органов производится соответствующим  центральным органом федеральной  исполнительной власти по согласованию с губернаторами, администрациями  краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, кроме случаев, предусмотренных  законодательством Российской Федерации.

Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов  определяются с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих  органов Российской Федерации с  органами исполнительной власти субъектов  Федерации.

Финансирование  деятельности территориальных органов  осуществляется, как правило, за счет средств республиканского бюджета  Российской Федерации, а также соответствующих  бюджетов субъектов Федерации и  других источников финансирования, установленных  законодательством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов  Федерации оказывают необходимую  помощь территориальным органам  в выделении им помещений и  создании необходимых условий для  их работы и социального развития.

В случаях  передачи центральными органами федеральной  исполнительной власти части своих  полномочий на региональный уровень  или передачи органами исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга части своих полномочий на федеральный уровень условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных соглашений.

Основные  задачи и функции территориальных  органов определяются исходя из задач  и функций соответствующих ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей регионов, которых они  осуществляют свою деятельность.

3.2. Правовое положение  территориальных органов федеральной  исполнительной власти в единой  системе федеральной исполнительной  власти

Положения о территориальных органах федеральной исполнительной власти, как правило, содержат предписания, закрепляющие правовое положение их органов в субъектах Федерации. Однако статус федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах Федерации регулируется не только в подзаконных актах, но и в положениях, утверждаемых, в зависимости от подведомственности соответствующего органа, указами Президента или постановлениями Правительства.

Функции и полномочия федеральных органов  иногда закрепляются непосредственно  в законах, например, в законах, регламентирующих деятельность ФАПСИ, ФСБ и др. Сфера  правового регулирования таких  законов значительно шире, в них  закрепляется статус сотрудников органов  и социально-правовые гарантии их деятельности. Как правило, они регулируют статус так называемых силовых министерств  и ведомств, т.е. федеральных органов  исполнительной власти, в систему  которых входят подчиненные им воинские формирования.

Законы  определяют правовое положение всей системы соответствующих органов - вышестоящего федерального министерства или ведомства и подчиненных  ему структур в субъектах Федерации. В законах обычно употребляются  обобщающие понятия «органы правительственной связи», «органы федеральной службы безопасности», не совпадающие с наименованиями соответствующего федерального органа - ФАПСИ, ФСБ, и др.

Недостатки  и проблемы в правовой регламентации  деятельности территориальных органов  в федеральном законодательстве в период с 1994 по 1996 годы привели к нежелательным последствиям. Субъекты Федерации неправомерно расширили свои полномочия в этой сфере.

Так, за главами исполнительной власти субъектов  Федерации были закреплены полномочия по осуществлению контроля за деятельностью территориальных органов федеральной исполнительной власти.

Противоправность  подобных предписаний очевидна, поскольку  в вышеуказанных случаях процесс  создания, реорганизации и ликвидации территориальных органов инициируют не вышестоящие федеральные министерства и ведомства, как это и предусмотрено  частью 1 статьи 78 Конституции, а губернаторы (главы администраций) областей.

Разрушение  единства федеральной правовой системы, противоречие отдельных норм конституций  и уставов субъектов Федерации  многим положениям федеральной Конституции  поставил под сомнение конституционный принцип верховенства и высшей юридической силы федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории России.

Это произошло  из-за того, что действующее федеральное законодательство недостаточно четко определяет правовые основы взаимоотношений министерств и ведомств (соответственно и их территориальных подразделений) с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Конституция России предусматривает возможность создания в субъектах Федерации неподчиненных федеральному центру органов исполнительной власти лишь в пределах полномочий, отнесенных к ведению субъектов Федерации (ч. 2 ст. 77).

Статьи 71 и 72 Конституции определяют лишь федеральную  компетенцию и полномочия, отнесенные к совместному ведению Федерации и ее субъектов. По существу, единственным правовым источником, закрепляющим предметы ведения субъектов Федерации, являются конституции и уставы самих субъектов. Как правило, большинство этих актов относит к исключительному ведению субъектов Федерации правовое регулирование в сферах местного законотворчества, социально-экономического и культурного строительства.

Однако  непосредственная угроза статусу территориальных органов федеральной исполнительной власти  возникает в случае присвоения предметов ведения и полномочий.

В уставах  субъектов Федерации наиболее распространена практика противоправного отнесения к компетенции субъектов Федерации полномочий совместного ведения, прежде всего полномочий в сфере международных и внешнеэкономических связей.

Конечно, субъекты Федерации имеют право  осуществлять внешнеэкономические  и международные связи, однако пункт  «о» части 1 статьи 72 Конституции предусматривает определенные ограничения в их реализации. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации отнесена к предметам совместного ведения. Координационная функция может заключаться в этом случае в разработке специального федерального закона, определяющего формы и методы реализации указанных полномочий (ч. 2 ст. 76 Конституции), в создании территориальных органов, непосредственно подчиненных Министерству иностранных дел и Министерству внешних экономических связей России.

Очевидно, что в субъектах Федерации  не могут быть созданы находящиеся  в их ведении органы в сферах внешнеполитической деятельности и внешнеэкономических  связей. Функции координации в  осуществлении субъектами Федерации  указанных полномочий должны быть возложены  на территориальные органы МИД и  МВЭС России.

Противоправное  расширение компетенции субъектов  Федерации, полное или частичное  присвоение ими федеральных полномочий закрепляют неконституционную деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации и препятствуют созданию федеральными министерствами и ведомствами территориальных органов, а зачастую полностью исключают эту возможность.

Однако  следует признать ошибочным мнение, что с развитием рыночных отношений  в России сфера деятельности исполнительной власти сокращается и ослабевает ее роль в целом, в том числе  и на уровне территорий. Наоборот, очевидным  становится всемерное укрепление исполнительной власти в области контроля и надзора  для того, чтобы обеспечить полное управление  экономическими и общественными процессами.