Государственный гражданский служащий, его статус в обществе и системе государственного управления

      Охотский  Евгений Васильевич,

      доктор  социологических наук,

      профессор, заведующий кафедрой   

  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  ГРАЖДАНСКИЙ СЛУЖАЩИЙ,

ЕГО  СТАТУС  В  ОБЩЕСТВЕ И СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 

        Государственные служащие Российской  Федерации представляют довольно многочисленную социальную группу (общая их численность превышает полмиллиона человек) со своими интересами и ценностными ориентациями,  писанными и неписанными правилами служебных и  межличностных отношений. Это органическая совокупность специалистов, занимающих государственные должности в системе органов государственной власти и занимающаяся решением управленческих, организационно-распорядительных, информационно-аналитических и иных задач государственного  характера. Это социальная общность специально отобранных, профессионально подготовленных, обладающих определенным жизненным и производственным опытом людей, которым, как в свое время  говорил Томас Гоббс, «суверен поручает решение определенного круга задач с полномочиями представлять государство»¹.  Уже поэтому-то  только изучение социально-правового статуса государственных служащих, его признаков и критериев представляется  одним из наиболее перспективных направлений не только для научных исследований, но и практики институционализации гражданской службы. Тем более в условиях административной реформы, осуществляемой в настоящее время в Российской Федерации.

      Актуальность  указанной проблематики определяется также и тем, что мы пока далеко не ушли от частно-трудовой трактовки  статуса служащего, представляем его как совокупность прав, обязанностей и ответственности по должности. Это узкое понимание статуса и его явно не достаточно для «объемного» представления о роли и месте государственного служащего-чиновника в системе государственного управления. Тем более, если учесть, что правовой статус служащего – это статус государственного человека,  действующего от имени и по поручению государства, стоящего на страже интересов государства и высших социальных ценностей общества, несущего ответственность за свои решения перед государством и обществом.

      Его статус определяется множеством различного рода атрибутов, параметров и показателей, прежде всего характером власти и  формой государства, статусом самой  государственной службы. В этом смысле государственный служащий является лицом, органически интегрированным в  систему  государственно-служебных отношений, урегулированных нормами конституционного, административного, финансового и иных отраслей права.  В соответствии с действующим законодательством  гражданским служащим является гражданин Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющий государственным языком, имеющий соответствующее профессиональное образование, взявший на себя обязательства  по прохождению гражданской службы, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по должности гражданской службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации². Предельный возраст пребывания на гражданской службе – 65 лет.

      Исходной характеристикой социально-правового  статуса гражданского служащего  является его статус гражданина, который органически включает в себя а) конституционный статус российского гражданина; б) статус специалиста в системе административно-служебных отношений в соответствии с нормами административного законодательства; в) статус федерального служащего или  служащего субъекта Федерации в соответствии с нормами  федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003 г.) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации (2004 г.),  других нормативно-правовых актов, регулирующих государственно-служебные отношения. Тем самым статус государственного служащего представляется как трехмерное социальное пространство человека, гражданина и должностного лица, реализующего государственную власть как общественный интерес.

    Этот  вывод логично вытекает из сущности государственной службы и института  гражданства, которое в Федеральном  законе «О гражданстве Российской Федерации» определяется как устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности  их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанных на уважении достоинства человека, его прав и свобод. Именно с наличием гражданства и конституционно закрепленного права равного доступа граждан к государственной службе законодательство связывает право человека участвовать в политической жизни страны и управлении делами государства и общества.  Неграждане России, лица без гражданства, лица, имеющее двойное гражданство, правом на государственную службу не обладают.  Такая практика существует практически во всех цивилизованных странах.

    В этом контексте важнейшую роль играет   общедоступность гражданской службы. Закон обеспечивает равное право граждан на занятие любой должности гражданской службы без какой-либо дискриминации по социальным признакам. Не допускается установление прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, места жительства, имущественного и должностного положения, отношения к религии, политических убеждений. Главное – гражданство, соответствующее образование, опыт работы, профессионально-личностные способности, репутация и физиолого-психологические качества, которые  предусмотрены   должностным регламентом.

      Второй  по значимости характеристикой (признаком) социально-правового статуса гражданского служащего является владение государственным языком Российской Федерации. Таким в нашей стране  является русский язык. Казалось бы, что все понятно. Но далеко не всеми однозначно трактуется эта правовая норма. Поскольку в   законодательстве   не указано, о каком конкретно языке в данном случае идет речь, то нередки случаи, когда русский язык пытаются подменить государственным языком национальной республики или, наоборот, дополнить требование знания русского языка  знанием государственного языка республики. Нам представляется, что такая позиция продиктована больше политическими соображениями и не имеют ничего общего с реальными потребностями совершенствования системы государственного управления. 

     Важнейшим по значимости признаком, определяющим правовой статус гражданского служащего, является занимаемая им  должность –   первичной структурной единицы государственного органа, определяющей место и роль работника в решении задач, стоящих перед данным государственным органом и предъявляющей к работнику определенные профессионально-должностные требования. Должность – это правовое (юридическое) установление, определяющее место человека в государственно-служебной иерархии, содержание, возможности и объем его участия в непосредственном осуществлении или профессиональном обеспечении реализации полномочий государства и каждого конкретного государственного органа.      Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в целях обеспечения исполнения полномочий

     Государственная гражданская служба реализуется  посредством должностей следующих  категории:

     1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также - подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

      2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей. Это должности можно определить как должности политических назначенцев. Срок полномочий, на который все они назначены, определяется сроком полномочий их непосредственных руководителей. Ныне  должности  этой категории  занимает более 8,4 тыс. государственных служащих, в том числе в федеральных органах – 2,8 тысячи. Срок полномочий, на который все они назначены, определяется сроком полномочий их непосредственных руководителей. Они уходят в отставку вместе со своим руководителем.

      Вроде бы все логично, продумано и практично. Но  более пристальный взгляд говорит о том, что за  должностями  категории «помощников»  скрывается немалый политический смысл. Эти  должности – это своеобразный «трофей» победителя на выборах в депутаты или губернаторы. Они предназначены для тех, кто помог политику победить и как бы получил право на свое место при власти, на свои привилегии от власти. Такой порядок «добывания» должностей не может не сказаться на том, какие люди приходят на ответственные должности гражданской службы.

      Да, формально отбор производится с  учетом официально установленных критериев: гражданство, возраст, образование, квалификация, стаж работы по специальности, здоровье. Но главное   состоит все же в другом –  должностное благополучие обеспечивается не столько профессионализмом управленца-администратора и заслугами перед государством, сколько преданным служением своему руководителю. Вдумавшись, мы обязательно поймем, что работа на должностях категории «помощников» – это служба не столько государству, сколько служба руководителю. Разве удивительно после этого, что здесь больше услужения и личной преданности, чем там, где карьерный успех (при всех сложностях и издержках) гарантируется профессионализмом, личными способностями и достижениями человека.

      Поэтому, с нашей точки зрения, правильную позицию занимают те ученые, которые  настаивают на «статусном выравнивании правового статуса  должностей гражданской  службы:  объем полномочий, уровень ответственности по должности может и должен быть разный, а вот статус гражданского служащего, как представителя государства – один. Этот момент следовало бы учесть в процессе реализации    Программы реформирования государственной службы Российской Федерации на 2003 – 2005 годы. Только так, как нам представляется, удастся увязать в единое целое государственный интерес, функции данного конкретного государственного органа, статус должности и статус гражданского служащего;

     3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий. В повседневной практике их еще называют административными или карьерными. Должности данной категории в наибольшей степени представлены в органах государственной власти: их замещает более 500 тысяч гражданских служащих. О статусе тех лиц, которые занимают эти должности можно судить по следующему: должности высшей группы занимают, например,  заместители министров;  главные  должности –  начальники управлений, заместители руководителя секретариата председателя палаты парламента, старший эксперт представительства Правительства Российской Федерации,  ведущие должности  – заместители начальников отделов, референты председателя палаты парламента, главные  государственные инспекторы, старшие должности – ведущие специалисты, начальники служб делопроизводства, старший контролер-ревизор,  младшие должности  – специалист первой и второй категории, референт, дипломатический курьер;

     4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

        Должность определяет не только место служащего в служебной иерархии, но и требования к лицу, претендующему на ее замещение, прежде всего с точки зрения его профессиональной квалификации и духовно-нравственного облика. Квалификационные требования частично сформулированы в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 12)  и в Указе Президента Российской Федерации от 30 января 1996 г. № 123 «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы». В качестве квалификационных установлены специальные требования к: а) уровню и профилю профессионального образования с учетом категории, группы и специализации   должностей гражданской службы; б) стажу гражданской службы и опыту работы по специальности;  в) профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для успешного исполнения должностных обязанностей. При этом четко прослеживается прямая зависимость – чем выше группа должностей, тем строже и выше требования к уровню образования, стажу работы и духовно-нравственным качествам предъявляются к лицам, претендующим на их замещение. Оцениваются они в процессе конкурсного отбора на государственную службу, проведении квалификационных экзаменов и  аттестации, при представлении к присвоению очередных  классных чинов и званий.

      Например, в число квалификационных требований к должностям  категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты»  всех пяти групп должностей гражданской  службы, а также категории «обеспечивающие  специалисты» главной и ведущей  групп должностей входит наличие высшего профессионального образования. В число квалификационных требований к должностям «обеспечивающих специалистов» старшей и младшей групп входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

      И все же социально-правовой статус государственных  служащих в наибольшей мере определяются характером их служебных полномочий. Что в принципе и понятно, ведь успешно реализовать ту часть  властных полномочий, которые ложатся  на плечи государственного служащего, без соответствующих правовых ресурсов, юридических и социально-экономических  гарантий, не говоря о чисто человеческих качествах – добросовестность, ответственность, организованность, порядочность,  невозможно.