Административно-правовой режим

     Внутренняя  угроза государству, как правило, заключается  в трех факторах: природном, техногенном  и социальном. Подобное деление факторов внутренней угрозы используется и в  Законе РФ «О чрезвычайном положении» в качестве оснований для его  введения.

     Необходимо  отметить, что под понятием «чрезвычайное  положение», по нашему мнению, должна пониматься прежде всего форма реагирования государства на конкретные экстремальные  обстоятельства.

     Обратимся к целям введения режима чрезвычайного  положения. В соответствии со ст. 2 Закона РФ «О чрезвычайном положении» цель введения режима чрезвычайного положения  заключается в «скорейшей нормализации обстановки, восстановлении законности и правопорядка, устранении угрозы безопасности граждан и оказании им необходимой помощи». В Указе  Президента Российской Федерации «О введении чрезвычайного положения  в городе Москве» в качестве цели введения чрезвычайного положения  указаны защита гражданского населения  и пресечение массовых беспорядков, сопровождающихся насилием. В Проекте  федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» говорится  что целями введения чрезвычайного  положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, интересов общества и государства, восстановление законности и правопорядка, нормализация обстановки на соответствующей территории.

     Основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, представляется возможным  констатировать, что цель введения режима чрезвычайного положения - обеспечение  безопасности граждан и защита конституционного строя. Поэтому в экстремальных  условиях органы государственной власти принимают чрезвычайные меры.

     Вместе  с тем необходимо отличать понятие  «устранение угрозы безопасности»  от понятия «нормализация обстановки и восстановление законности». В  частности, причины, породившие необходимость  принятия чрезвычайных мер, могут быть нейтрализованы достаточно быстро. Однако разрешение социальных коллизий и приведение нормативно-правовых актов в соответствие с новыми реалиями занимает значительно  больше времени.

     Цель  введения режима чрезвычайного положения  во многом определяет его содержание. Так, согласно ст. 2 Закона РФ «О чрезвычайном положении» целью введения чрезвычайного  положения является скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи.

     Режим чрезвычайного положения вводится для защиты государственного и общественного  строя, прав и интересов граждан  от угрожающих им различного рода внутренних посягательств. Отсюда цель введения режима чрезвычайного положения заключается  в ликвидации потенциальной возможности  возникновения или рецидива любой  чрезвычайной ситуации.

     Представляется  необходимым сразу уточнить, что  под чрезвычайной ситуацией понимается система конкретных экстремальных  обстоятельств, возникающих вследствие неблагоприятного воздействия факторов природного, техногенного, политического, военного и иного социального характера. В условиях режима чрезвычайного положения органам государственной власти предоставляются особые полномочия, которые необходимы для нормализации сложившейся обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения указанного режима на соответствующей территории.

     Вопрос  о необходимости введения режима чрезвычайного положения решается в зависимости от конкретных обстоятельств, сложившихся на той или иной территории, государства в целом.

     В Проекте федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» в качестве обстоятельств, которые могут послужить основаниями⁶ для введения режима чрезвычайного положения, указываются:

     1. Чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характера, выразившиеся в попытках захвата или присвоения власти, насильственного изменения конституционного строя или его основ; террористические акты, блокада отдельных местностей; массовые беспорядки; межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насилием, угрожающие жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных и общественных институтов.

     2. Чрезвычайные ситуации техногенного, экологического и природного характера, в том числе эпидемии и эпизоотии, сложившиеся в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружаю щей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения, требующие масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

     Чрезвычайные  ситуации могут возникать в самых  разнообразных сферах государственно-социальной деятельности. Спектр их сущности и  внутреннего содержания необычайно широк. В каждой сфере общественной жизни чрезвычайная ситуация того или  иного рода конкретизируется применительно  к окружающим условиям.

     Если  возникшие на той или иной территории социальные конфликты сопровождаются насилием, блокадой деятельности государственных  органов, то это означает, что реальная угроза обществу и государству возникла и требуется в кратчайшие сроки  принять решение о введении или  не введении режима чрезвычайного положения. С.Г. Хазанов отмечает по этому поводу, что «неизбежность угрозы при  социальных конфликтах просчитать на основе физических и физиологических  законов природы невозможно. Здесь  вывод о неизбежности во многом зависит от субъективной оценки ситуации тем или иным органом государственной власти. Но в любом случае чрезвычайное положение не может быть введено или продолжено на основании возможной, потенциальной угрозы безопасности граждан. Такая угроза означает отсутствие чрезвычайной ситуации, а значит, возможность и необходимость применять обычные юридико-управленческие средства».

     Грань между рассматриваемыми разновидностями  угрозы, возникающей при социальных конфликтах, может быть малозаметной для органов или должностных  лиц, принимающих соответствующее  решение. Поэтому режим чрезвычайного  положения может быть введен с  существенным запозданием, что, как  показывает практика, влечет за собой  гибель людей, значительные материальные потери.

     Вместе  с тем режим чрезвычайного  положения может действовать  сверх реально необходимого срока. При этом основанием выступает тезис  о том, что ситуация на той или  иной территории до конца не стабилизировалась, отмена режима чрезвычайного положения  может вновь спровоцировать экстремальную  ситуацию.

     Система указанных в п. «а» ст. 4 Закона РФ «О чрезвычайном положении» социальных факторов не до конца логична. Как справедливо отмечает С.Г. Хазанов, необходимо разработать типологию социальных конфликтов, возникновение которых влечет за собой введение чрезвычайного положения. В частности, им выделяются насильственные столкновения между:

     - различными социальными группами населения;

     - социальной группой населения и органами охраны правопорядка;

     - силами и средствами органов государственной власти раз личных субъектов Федерации, субъекта Федерации и федеральных органов власти с вовлечением в конфликт населения соответствую щей территории или без такового.

     Как правило, при любой разновидности  социального конфликта имеет  место угроза правопорядку и общественной безопасности, здоровью и жизни населения. Непосредственная угроза безопасности государства появляется лишь в тех  ситуациях, когда преследуется цель прекращения функционирования органов  государства, захват власти в государстве, изменение территориальной целостности  страны.

     Степень угрозы безопасности во многом определяет систему чрезвычайных мер управленческого  характера, которые в данный момент являются необходимыми для устранения обстоятельств, вызвавших появление угрозы.

     Существенное  значение при рассмотрении оснований  введения режима чрезвычайного положения  имеет то обстоятельство, что реальная и непосредственная угроза основам  конституционного строя и безопасности граждан не может быть устранена  без применения чрезвычайных мер. Необходимо отметить, что далеко не все последствия  событий и явлений, указанных  в ст. 4 Проекта федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» и аналогичной статьи Закона РФ«О чрезвычайном положении», обусловливают обязательное введение режима чрезвычайного положения. Фактически одни виды чрезвычайных ситуаций могут быть ликвидированы путем проведения экстренных мероприятий организационного характера. Другие - успешно разрешаются в ходе реализации различных режимов особого положения. В крайне «тяжелых» случаях необходимо введение чрезвычайного положения. Только тогда временное ущемление прав граждан может быть оправдано.

     В ст. 88 Конституции Российской Федерации  говорится: «Президент Российской Федерации  при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным  законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных  ее местностях чрезвычайное положение  с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной  Думе».

     В соответствии с действующим законодательством  Совет Федерации обязан утвердить  или отклонить Указ Президента Российской Федерации о введении режима чрезвычайного  положения в течение двадцати четырех часов.

     С момента введения режима чрезвычайного  положения на соответствующей территории начинают действовать чрезвычайные методы государственного управления. В частности, на время действия режима чрезвычайного положения изменяется компетенция органов государственной  власти. В Российской Федерации указанные  процессы характеризуются увеличением  объема полномочий органов власти федерального центра в отношении органов власти субъектов Российской Федерации.

     Это правило действует в том случае, если режим чрезвычайного положения  будет введен на территории субъекта Российской Федерации. В качестве примера  можно привести ситуацию с введением  чрезвычайного положения в Москве в октябре 1993 года.1. В этой связи  уместно отметить, что в ст. 15 Закона РФ «О чрезвычайном положении» говорится, что «высшие органы государственной  власти и управления РФ и республик, входящих в состав РФ, вправе отменить любое решение нижестоящих органов, действующих на территории, где введено  чрезвычайное положение». В ст. 27 Проекта федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» также говорится, что Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления на территории, где введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации, Указу Президента Российской Федерации о введении на данной территории чрезвычайного положения или в случае нарушения этими актами прав и свобод человека и гражданина.

     В связи с вышеизложенным, Президент Российской Федерации получает дополнительные императивные прерогативы в большинстве сфер общественной жизни. На территории, где введен режим чрезвычайного положения, может вводиться прямое президентское правление.

     В теории чрезвычайного положения  очень важным нам представляется вопрос о том, кто вправе вводить  в действие режим чрезвычайного  положения. Известно, что федеральный  закон может быть изменен, приостановлен  либо отменен лишь федеральным законом.

     В соответствии с этим правилом отношения, по своей значимости, подпадающие именно под законодательную регламентацию, не могут регулироваться законами субъектов Российской Федерации или подзаконными актами. Исходя из того что режим чрезвычайного положения неизбежно приостанавливает действие федеральных законов, регламентирующих вопросы, связанные с правами, свободами и законными интересами граждан, логично было бы предположить, что указанный особый режим должен вводиться только федеральным законом.

     Вместе  с тем в Конституции Российской Федерации сделано отступление  от рассматриваемого правила. В соответствии со ст. 88 Президенту Российской Федерации  дано право вводить режим чрезвычайного  положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях. Об этом он должен незамедлительно известить верхнюю и нижнюю палаты Федерального Собрания.

     Думается, что рассматриваемое нами изъятие  из правовой практики вполне закономерно  и обусловлено стремлением законодателя обеспечить максимум эффективности  и оперативности в реагировании на чрезвычайные ситуации. Очевидно, что  оптимальными возможностями в данной сфере обладает только Президент  Российской Федерации. Кроме того, сам  характер режима чрезвычайного положения  свидетельствует о том, что эта  мера является экстраординарной и временной. Отсюда введение режима чрезвычайного  положения федеральным законом  нецелесообразно, так как федеральный  закон рассчитан на долгосрочную перспективу. Временному характеру  указанного нормативного акта в большей  степени отвечает Указ Президента Российской Федерации. Данный нормативно-правовой акт отличается от других указов Президента Российской Федерации следующими чертами:

     а) указ о введении режима чрезвычайного положения ограничен в действии сроком чрезвычайной ситуации;

     б) максимальные сроки режима чрезвычайного положения установлены в законодательном порядке;