Административно-правовой режим

     Российская  Федерация проявляет постоянную заботу об обеспечении государственной  безопасности страны. При этом она  исходит прежде всего из международно-правового  принципа нерушимости границ, тесно  связанного с принципом территориальной  целостности государства. Одним  из элементов этого принципа является неприкосновенность границ, что означает недопустимость каких-либо посягательств  на границы государства, а также  недопустимость пересечения границы  без разрешения соответствующих  властей и договоренности государств. Охрану Государственной границы  осуществляют органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации путем проведения войсковых, оперативных, инженерных и режимных мероприятий, реализуемых в пределах пограничной зоны, в пунктах пропуска через Государственную границу, в административных районах, прилегающих к границе, а при необходимости и за их пределами.

     Для определения путей совершенствования  административно-правового режима Государственной границы Российской Федерации следует вначале сформулировать задачи пограничной политики.

     Так, в основах пограничной политики России утверждены в качестве основных, следующие задачи:

     - создание условий для обеспечения суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, ее пограничной безопасности:

     - совершенствование международно-правового оформления Государственной границы;

     - межгосударственное сотрудничество по предотвращению военной опасности, кризисов и конфликтов в пограничном пространстве России;

     - противодействие экологической и демографической экспансии на территорию России со стороны других государств;

     - предотвращение попыток международной изоляции России со стороны отдельных государств и военно-политических блоков, исходя из национальных интересов государства в пограничном пространстве;

     - обеспечение интересов и безопасности России на внешних границах государств - участников Содружества Независимых Государств (СНГ) на основе международных договоров.

     В Основах пограничной политики сформулированы также и основные направления  пограничной политики: совершенствование  международно-правового оформления Государственной границы Российской Федерации; обеспечение пограничной  безопасности России; развитие межгосударственного  пограничного сотрудничества; обеспечение  национальной и коллективной безопасности на внешних границах государств-участников СНГ; развитие социально-экономической  и духовной основы жизнедеятельности  приграничных районов России; формирование и развитие системы научных знаний в области пограничной политики.

     Сложность и ответственность этой задачи невозможно переоценить. Поэтому анализ административно-правового  режима Государственной границы  сегодняшнего дня невозможен без  глубокого осмысления самой границы  как объективного явления в природе, обществе и мышлении, а также без  исследования истории данного феномена в общественном развитии России. Такое  осмысление дает возможность не только объяснить существующее положение  на границах Российской Федерации, но и спрогнозировать основные тенденции развития пограничных отношений, создать методологическую базу для управленческой деятельности, составной частью которой является правовое регулирование, осуществляемое государством на его границах.

     В этой связи представляется необходимым  обратиться к анализу законодательства, устанавливающего и регулирующего  правовой режим на Государственной  границе нашей страны. Уместно  также подчеркнуть, что концентрация значительной части интересов Российской Федерации в ее пограничных пространствах обусловила необходимость создания здесь единого правового поля, обеспечивающего легитимность надежного функционирования системы безопасности России.

     В разработке законов Российской Федерации, касающихся режима Государственной  границы, применен «блок» законов, регулирующих все стороны защиты интересов  России на ее Государственной границе. Такой подход, как показала практика, себя оправдывает. Он помогает физическим и юридическим лицам легче  ориентироваться в правовом пространстве, а исполнительным и судебным органам - реализовывать нормы права по обеспечению границ, защите интересов  личности, общества и государства.

     При разработке указанного блока нормативных  актов важно исходить из реальных условий и обстановки, сложившейся  на Государственной границе России. А она неоднозначна. Так, в военно-политической области отмечаются активизация  разведывательно-подрывной деятельности спецслужб с территории сопредельных государств, обострение территориальных  проблем с государствами ближнего и дальнего зарубежья. В экономической  области центр тяжести перемещен  на решительное пресечение расхищения национальных богатств России, особенно в примыкающих к границе исключительной экономической зоне и зоне континентального шельфа. В социально-этнической области  возрастает опасность расширения межнациональных  вооруженных конфликтов и дестабилизации обстановки в приграничных регионах и ряде государств ближнего зарубежья. Нарастают миграционные потоки через  границу в Северо-западном, Северокавказском, Среднеазиатском и Дальневосточном  регионах. Возросла опасность переноса на территорию Российской Федерации  эпидемий и особо опасных инфекционных заболеваний.

     В связи с этим принятые нормативные  акты по вопросам охраны Государственной границы по ряду направлений требуют дальнейшего совершенствования, что вполне закономерно в условиях бурно меняющейся обстановки.

     Административно-правовой режим Государственной границы  можно рассматривать как составную  часть режима национальной безопасности. Ведь именно на границе сконцентрировалась сумма угроз, затрагивающих безопасность России в политической, экономической, военной и социальной сферах.

     Административно-правовой режим Государственной границы  Российской Федерации имеет сложную  структуру, включающую следующие группы норм и правил:

     - группа конституционных норм, определяющих основы правового режима защиты Государственной границы;

     - общепризнанные нормы и принципы международного права, нормы Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации», других федеральных законов, регулирующих деятельность субъектов правоотношений на Государственной границе;

     - разнообразная совокупность юридического инструментария, обеспечивающего претворение в жизнь предписаний правовых норм (акты реализации прав и обязанностей, меры юридической ответственности, контроля и др.);

     - правовой механизм финансового обеспечения функционирования административно-правового режима Государственной границы.

     На  состояние безопасности Российской Федерации в пограничной сфере, способы и формы ее обеспечения  несомненно влияют изменения и процессы, происходящие внутри страны. В первую очередь - это неоднозначные по последствиям для безопасности страны масштабы разгосударствления собственности; состояние экономики; формирование принципиально нового механизма власти взамен прежней  административно-командной системы, функционирующего на основе принципов  децентрализации, разделения властей, расширения самостоятельности субъектов  Российской Федерации и местных  органов власти; углубление социальной дифференциации общества; увеличение числа приграничных субъектов Российской Федерации, а также другие процессы, особенно провоцирующие социально-политическую нестабильность в обществе.

     В современных социально-экономических и политических условиях охрана Государственной границы является приоритетным элементом обеспечения государственной безопасности и выступает в этом качестве как атрибут территориальной целостности государства. Охрана Государственной границы принимает на себя в значительной степени прямые проявления угроз безопасности и в этом смысле позволяет достичь эффективного результата в конкретном месте и в конкретное время.

     Таким образом, охрана Государственной границы - важное условие защиты политических, экономических интересов и безопасности государства. Ее эффективность зависит  от умелого использования юридического инструментария, закрепления надлежащего  режима охраны границы, выделения для  этого необходимого количества средств, создания специальных служб, успешно  взаимодействующих между собой  и другими государственными и  муниципальными службами. Государственная  граница, выполняя эти функции, обеспечивает безопасность страны и служит "переводной линией" контактов с другими  странами, способствует установлению добрососедских отношений с ними. 

      2. Основные виды административно-правовых режимов и основания их введения. 

     2.1 Административно-правовой  режим чрезвычайного положения. 

     Конкретные  виды административно-правовых режимов  и пределы их реализации устанавливаются  применительно к их назначению, состоянию  обстановки в стране и ее отдельных  районах. Они могут зависеть от характера  преступных посягательств (устремлений  спецслужб, действий подрывных, террористических организаций, организованной преступности), состояния собственных сил и  средств, уровня взаимодействия в системе  государственной власти. Поэтому  существующие административно-правовые режимы могут быть классифицированы по нескольким основаниям, среди которых  наибольшую теоретическую и особенно практическую значимость имеет классификация⁵ административно-правовых режимов по степени их принадлежности к обеспечению национальной безопасности.

     Используя данный критерий, в первую группу включаются режимы, специально нацеленные на обеспечение  интересов национальной безопасности страны - безопасности государства.

     Среди режимов, направленных на обеспечение  общественной безопасности, представляется возможным выделить следующие: административно-правовой режим защиты государственной тайны, пограничный режим, режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее.

     Вторая  группа режимов устанавливается  преимущественно в целях обеспечения  общественной безопасности. Сюда входят режимы лицензионно-разрешительной системы, паспортно-визовой системы, санитарный режим, таможенный режим.

     Третью  группу режимов составляют комплексные  режимы, преследующие цели поддержания обороноспособности страны, общественной безопасности и безопасности граждан в условиях наступления чрезвычайных ситуаций.

     Особого внимания заслуживают те режимы, которые  закреплены в Конституции Российской Федерации и федеральных законах. Основной Закон в качестве специальных  режимов деятельности органов государственной  власти называет чрезвычайное положение  и военное положение. Их конституционно - правовое регулирование объясняется тем, что введение этих режимов влечет за собой ограничение отдельных конституционных прав и свобод граждан и организаций, а также определенные изменения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

     Приступая к анализу проблематики административно-правового  режима чрезвычайного положения, представляется необходимым детально рассмотреть  некоторые его аспекты, имеющие  существенное значение. В частности - это цели, основания и порядок  введения чрезвычайного положения.

     Специальные меры, применяемые при наступлении  экстремальных условий, известны в  практике большинства стран мира. Подобные меры направлены прежде всего  на обеспечение нормального функционирования государственных и общественных институтов. В зависимости от конкретного  характера экстремальных обстоятельств  и других факторов указанные меры могут называться по-разному: «чрезвычайное  положение», «военное положение», «осадное положение», «особое положение» и  т.д.

     Объединяющим  признаком для рассматриваемых  мер служит то, что они вводятся при наступлении внутренней или  внешней угрозы.

     В связи с этим обратимся к семантике  термина «угроза». В русском языке  слово «угроза» означает возможную  опасность, а также «намерение нанести  физический, материальный и иной вред общественным или личным интересам». Таким образом, можно сделать вывод, что угрозой в рассматриваемом контексте является возможность причинения ущерба государственному суверенитету, конституционному строю, территориальной целостности, общественной безопасности, нормальному функционированию государственных и общественных институтов, жизни и здоровью населения страны.

     Внешняя угроза представляет собой опасность  причинения вреда со стороны одного или нескольких государств или межгосударственного  союза. Обычно подобная опасность выражается в форме экономического давления, иных санкций, вооруженной агрессии.

     С позиций административно-правового  исследования наибольший интерес представляет внутренняя угроза.