Формы финансового контроля в РФ и за рубежом

     Налогами  управляют федеральные финансовые органы и земельные финансовые органы, имеющие соответствующие финансовые службы. Если налогоплательщик или выплачивающий пошлину не согласен с размером налога, то эти вопросы проверяются финансовыми судами. Финансовые службы управляют по поручению федерации поимущественным налогом и налогами, вытекающими из товарно-денежных отношений (средства от них полностью получает федерация), а также земельными налогами и определенными коммунальными налогами. В задачи финансовых служб входит также установление налоговой стоимости хозяйственных единиц, например земельной собственности или ремесленных предприятий. От этой величины напрямую зависит размер некоторых налогов (например, поземельного налога). Главные таможенные службы в соответствии с федеральными законами управляют пошлинами, налогами на потребление, налогами с оборота импорта и выплатами, осуществляющимися в рамках ЕС. В их компетенцию входит также таможенный контроль за движением товаров через границу, надзор за границей и другие задачи.

     Высшим  контрольным органом в Германии в области государственных финансов является Федеральная счетная палата (ФСП). Конституционная компетенция ФСП в вопросах контроля связана с правовым статусом федерации, от имени которой ФСП контролирует:

     • высшие федеральные учреждения (федеральная  служба президента, управления германского бундестага и бундесрата, а также федерального конституционного суда);

     • канцелярию федерального канцлера, федеральные министерства (высшие федеральные службы) и подчиненные службы (федеральные верховные службы, среднее и низшее звено);

     прочее  имущество федерации (федеральная  железная дорога и федеральная почта);

     • федеральные предприятия (например, федеральная типография).

     Законом предусмотрено также выполнение ФСП и других задач. Проверке со стороны ФСП подлежат органы социальною страхования (по болезни, от несчастного случая, пенсионное страхование), если они на основании федерального закона получают от федерации выплаты или если гарантийное обязательство федерации законно обосновано (например, федеральная страховая служба для служащих, федеральное горняцкое товарищество, страховые службы земель). Большое значение имеют также полномочия ФСП контролировать службы федерального руководства, если они исполняют части федерального бюджета, получают от федерации компенсацию расходов, распоряжаются федеральными средствами или предметами собственности федерации или получают дотации из бюджета федерации.

     Предметом проверки являются учет, ведение бюджета  и рентабельность федерации или юридических лиц общественного и частного права. В ходе проверки рентабельности изучаются соотношения между преследуемой целью и затраченными средствами. Самые существенные цели ФСП состоят в том, чтобы на основе регулярных проверок избежать финансового ущерба, уменьшить его или противодействовать необоснованным преимуществам. Проверки предполагают анализ причин просчетов и ошибок, неэффективного использования средств, разработку рекомендаций по улучшению работы. Широко практикуется проверка реализации ранее предложенных мер по улучшению управления использованием бюджетных средств.

     Ежегодно  президент Федеральной счетной палаты представляет бундестагу, бундесрату и правительству отчеты о результатах ревизий с выводами и оценками, а также с формулировкой перспективных проблем. В ежегодных докладах ФСП обобщает результаты своих проверок в виде «Замечаний», что очень существенно для оценки бюджетной и хозяйственной деятельности федерации. Замечания служат: 1) законодательным органам в качестве основы для обсуждения и решений при списывании средств со счетов, а также как инициатива и информация для консультаций для предстоящих или будущих решений; 2) федеральному правительству в качестве обзора наиболее существенных сведений, полученных в результате проверок ФСП, и в качестве ссылок на проблемы и недостатки в управлении, а следовательно, на необходимые в ном направлении меры. Принято парламентское обсуждение замечаний.

     Федеральная счетная палата осуществляет также консультирование контролируемых учреждений и парламента, его Бюджетного комитета. Это направление деятельности ФСП представляет интерес для системы финансового контроля в России. Основное направление деятельности ФСП — ревизии и проверка счетов. В Германии широко практикуются так называемые поперечные (перекрестные) проверки. При этом темы проверок рассматриваются не в одном, а в нескольких ведомствах или службах. В итоге появляются общие проблемные ситуации, обусловленные сложившимися условиями, включая финансовые. Использование системных и программных проверок предполагает не только проверку правильного и экономного проведения отдельных предписаний или решений, но и целесообразности увязки реализуемых мероприятий как концептуально стройной системы. Это особенно важно при корректировке политических установок.

     Ориентировочные проверки не имеют своей целью  создать «итоговое» впечатление  от работы с бюджетом. Такие проверки ФСП подчинены определению тенденций развития. Они должны, к примеру, приниматься во внимание при новых принципиальных подходах к организации контрольной деятельности. При проверке бюджетной и хозяйственной деятельности федерации ФСП обязана следить за тем, чтобы федеральное правительство, или федеральные министры, или иные компетентные ведомства сделали необходимые выводы из замечаний и результатов совещаний бундестага. Все замечания должны быть зафиксированы в документах.

     Помимо  ежегодного сообщения ФСП в любое время может информировать законодательные органы и федеральное правительство о делах особого значения. Подобные специальные сообщения служат актуализации проверок и сообщению полученных с их помощью сведений, на основе анализа которых законодательные и исполнительные органы улучшают управление государственными финансами. Одна из основных задач ФСП — проведение совещаний на основании результатов проверки. Они проводятся, как правило: 1) в форме сообщений по наиболее значительным в финансовом отношении единичным мерам и по важным законодательным проектам; 2) в рамках ежегодного составления и парламентского обсуждения бюджета. Очевидно, что опыт контрольной деятельности ФСП Германии представляет интерес для органа высшего финансового контроля России. 

     ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ ВО ФРАНЦИИ 

     Во  Франции государственный бюджетный  контроль осуществляет Счетный суд, глава которого назначается президентом страны. Счетный суд в соответствии с Конституцией 1958 г. и законом о высшем контрольном органе страны от 22 июня 1967г. дает оценку эффективности финансовой отчетности и деятельности государственных бухгалтеров, реагирует на апелляции региональных счетных палат по вопросам финансовых нарушений. Для Росси именно это из опыта работа высшего контрольного органа представляет наибольший интерес, поскольку в России пока не сложилось формы эффективного взаимодействия контрольных органов федерального центра и регионов.

     При Счетном суде Франции функционирует  служба обер-прокурора, выступающего в качестве представителя интересов государства в этом контрольном органе. Члены этого контрольного органа, имея статус судей, независимы в своей деятельности при проведении контроля государственных корпораций, системы социального страхования, при подготовке заключений по проектам ежегодных законов о бюджете и об исполнении бюджета. Счетный суд представляет ежегодно Президенту страны отчет, распространяемый в Парламенте с приложением отзывов министров, в ведении которых находятся проверенные и отмеченные в отчете организации. Во Франции также существенное значение придается аудиту эффективности использования бюджетных средств. 

     ОРГАНЫ  ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В США

     В США финансовый контроль инкорпорирован в государственно-правовую систему и осуществляется в значительной степени ведомственно в рамках исполнительной и законодательной власти. Контроль за финансовой и административной деятельностью федеральных органов исполнительной власти осуществляется Административно-бюджетным управлением президента (АБУ). Непосредственно бюджетный контроль осуществляет действующее по поручениям Конгресса и Сената США Главное контрольное управление (ТКУ), имеющее 37 специализированных контрольных подразделений (направлений), которые подчинены решению задач бюджетной политики и контролируют использование бюджетных средств во всех отраслях экономики. Поэтому независимые группы ГКУ имеются практически во всех министерствах. Они значительное внимание уделяют экспертно-аналитической и научной деятельности, в связи с чем штатная численность работников данного контрольного органа превышает 5000 человек. С учетом развитости внешних связей и участия США в финансировании расходов НАТО имеются филиалы во Франкфурте-на-Майне и Гонолулу. В крупных городах страны расположены 14 филиалов ГКУ.

     В сфере компетенции ГКУ — оценка эффективности реализации правительственных программ, контроль обоснованности использования при этом финансовых ресурсов. ГКУ осуществляет контроль реализации всех правительственных проектов, программ и контрактов, а также правительственных органов (кроме ФБР и ЦРУ). Эти органы имеют «закрытые» позиции бюджета, что противоречит мировой практике публичности и открытости контроля. Кандидатура генерального контролера проходит процедуру трехэтапного отбора комиссией Конгресса США и предлагается затем к назначению президентом страны на 15 лет. Генеральный контролер утверждается Сенатом. Он независим в своей деятельности и может быть отстранен от исполнения обязанностей только в форме импичмента Конгрессом США. По завершении службы лицо, исполнявшее обязанности Генерального контролера, не может занимать должности в государственном аппарате. Эта норма закона «О бюджете и финансовом контроле» 1921 г. имеет антикоррупционное значение и представляет интерес для России.

     Внутренняя  организация ГКУ является довольно сложной и включает семь крупных отделов, в состав которых входят упомянутые выше 37 проблемных направлений, в связи с чем руководителем каждого направления является директор проблемы, являющийся крупнейшим специалистом в данной области. В непосредственном подчинении директоров имеются группы старших ревизоров, которым подчиняются, в свою очередь, конкретные исполнители-ревизоры. Направления имеют состав, соответствующий структуре бюджета. Кроме того, наряду с семью отделами ГКУ имеет три службы — генерального экономиста, генерального советника и специальных расследований.

     Высший  контрольный орган США в своей  работе существенное значение придает  контролю эффективности функционирования мобилизации в бюджет государственных  доходов. В июле 2008 г. в Комитете по финансам Сената США обсуждался доклад контрольного органа о ситуации с оффшорным налогообложением, и в частности на Каймановых островах. Предлагалось в 2009— 2010 гг. принять соответствующие меры по ограничению «работы с островами» на том основании, что налоговая система США от этого теряет порядка 100 млрд долл. в год.

     Опыт  США для России интересен организацией взаимодействия контрольного органа страны с министерствами и ведомствами. В США имеется более эффективно действующая «вертикаль» централизованного финансового контроля. В России Счетная палата «вертикали» в регионах не имеет. 

     ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В КАНАДЕ

     В Канаде функции государственного финансового  контроля выполняет такой высший орган, как Управление генерального аудитора (УГА). Глава этого органа — генеральный аудитор назначается сроком на 10 лет и независим от правительства. Это проявляется в выделении средств на его финансирование парламентом и в полной самостоятельности в решении кадровых вопросов. В соответствии с законом о генеральном аудиторе его служба имеет широкие полномочия и обязана привлекать внимание Палаты общин парламента ко всем важным процессам в области государственных финансов. Особое внимание уделяется аудиту программ правительства, реализуемых за счет бюджетных средств. Управление работает по плану и все подконтрольные направления деятельности правительства, всех государственных ведомств и учреждений проверяет не реже одного раза в пять лет. Поскольку указанная служба функционирует с 1878 г., ею накоплен колоссальный опыт, заслуживающий внимания и изучения. Этот опыт отражен в ежегодных докладах УГА, которые на систематической основе заслушиваются в парламенте. Это весьма трудоемкие, информационно насыщенные, всесторонне аргументированные материалы, содержащие анализ использования бюджетный средств и государственного имущества. В отчетах нет «мелочей», все определяет объем расходов и операций — от оплаты обмундирования для военнослужащих до крупных международных государственных кредитов.

     Специальное направление деятельности высшего  контрольного органа Канады — проверка деятельности центрального правительства и его структур (около 70 министерств и ведомств, региональные правительственные органы). В соответствии с принятым в 1984 г. «законом об управлении финансовой деятельностью» все государственные корпорации (их в 2007 г. было свыше 50) ежегодно проверяются УГА. В рамках аудита эффективности использования финансовых ресурсов и другого имущества проверки проводятся один раз в пять лет. Существенной особенностью деятельности УГА является учреждение в 1996 г. специального уполномоченного генерального аудитора по охране окружающей

     среды и устойчивому развитию и накопление весьма поучительного опыта в изучении и постановке перед парламентом проблем охраны окружающей среды.

     Заслуживающим внимание в российских условиях представляется опыт УГА по оценке эффективности и обоснованности финансовых отчетов в рамках годового отчета об исполнении государственного бюджета. Специально выделяются непродуктивные расходы — объективно обусловленные и финансируемые на законной основе, но не изменившие ситуации к лучшему. По инициативе генерального аудитора кроме одного обязательного доклада могут быть представлены еще три доклада по вопросам комплексных проверок министерств и ведомств, если наблюдается неадекватное реагирование их руководителей на критические замечания контрольного органа.