Формы финансового контроля в РФ и за рубежом

     обеспечивается:

     • руководством Счетной палаты в своей  деятельности только Конституцией и  законодательством РФ, что позволяет  ей самостоятельно планировать свою контрольную деятельность;

     • наделением этого контрольного органа статусом юридического лица, самостоятельно планирующего и осуществляющего контрольно-аналитическую деятельность;

     • избрание высших должностных лиц  контрольно-счетного органа на срок, превышающий  срок действия выборных лиц законодательной  власти;

     • невозможностью отстранения высших должностных лиц (председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов Счетной палаты) никем иным, кроме Совета Федерации и Государственной Думы, которые назначили на должности этих лиц;

     • обязанностью всех контролируемых организаций  и учреждений предоставлять Счетной палате всю информацию, которая необходима ей для проведения контрольных мероприятий по доходам федерального бюджета;

     • коллегиальностью принятия всех решений  в области контрольной деятельности по доходам федерального бюджета;

     • гласностью деятельности Счетной палаты;

     • финансированием функционирования Счетной палаты в соответствии с отдельной строкой федерального бюджета. В связи с этим должно исключаться выделение средств для обеспечения ее деятельности органами, которые Счетная палата обязана контролировать (например, Министерство финансов РФ), а также проверка финансовой деятельности Счетной палаты со стороны контролируемых его органов.

     Счетная палата РФ, обладая организационной  и функциональной независимостью, в то же время подотчетна Федеральному Собранию. Его палаты имеют право на участие в планировании контрольных мероприятий Счетной палаты РФ. Более того, Счетная палата формируется так, что половина ее аудиторов назначается Советом Федерации (он же назначает заместителя председателя Счетной палаты), половина — Государственной Думой (в ее компетенции — назначение на должность председателя Счетной палаты). Однако тех и других аудиторов и руководителей Счетной палаты РФ обе палаты Федерального Собрания назначают по представлению Президента РФ. Федеральным законом «О внесении изменений в статьи 5 и 6 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации"» от 29 марта 2008 г. № 29-ФЗ предусмотрено, что «предложения о кандидатах на должность аудиторов Счетной палаты, назначаемых Советом Федерации, могут вноситься Президенту Российской Федерации комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации. Предложения о кандидатах на должность аудиторов Счетной палаты, назначаемых Государственной Думой, могут вноситься Президенту Российской Федерации фракциями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы».

     Принцип объективности  в деятельности Счетной палаты предполагает недопущение предвзятости оценок и выводов, исключение особых мотивов и корыстных действий, политической ангажированности, а также обоснованность выводов и заключений, подтверждение их официальной достоверной и исчерпывающей информацией. Принцип объективности тесно связан с реализацией принципа ответственности всех имеющих отношение к контрольным мероприятиям сотрудников Счетной палаты, их действия в рамках закона, учет всей совокупности обстоятельств и факторов, обусловливающих выявленные нарушения, гражданская, административная, дисциплинарная и иная ответственность, предусмотренная законодательством.

     В конечном счете все указанные  принципы связаны с деятельностью людей, работающих в системе финансового контроля, важнейшим требованием по отношению к которым является высокий профессионализм. Наличие соответствующего профессионального опыта и навыков, необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки, отвечающей особенностям той или иной контролируемой сферы, является обязательным требованием к персоналу органа финансового контроля. Принцип системности предполагает использование всех форм и методов контроля в их органическом единстве и взаимосвязи, периодичность Контроля и оценку реализации основных рекомендаций ранее проведенных контрольных мероприятий, использование в контрольной деятельности материалов внутреннего контроля. Принцип гласности означает законодательное закрепление процедуры обнародования результатов контрольных мероприятий, открытость деятельности контрольного органа, доведение до сведения общественности результатов контрольных мероприятий, в том числе и путем их открытой публикации, предоставление годовых и текущих отчетов в органы власти, образовавшие Счетную палату.

     Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Это предполагает целый комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляемых по всем направлениям деятельности Счетной палаты. В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ Счетная палата интегрирована в основные составляющие бюджетного процесса и предполагает непрерывный трехлетний контрольный цикл за исполнением бюджета каждого финансового года, реализуемого на трех последовательных стадиях — стадии предварительного контроля проектов бюджета очередного финансового года, стадии оперативного контроля непосредственно в ходе исполнения бюджета текущего финансового года и стадии последующего контроля уже исполненного бюджета истекшего финансового года, который представлен на рисунке (рис. 5.1).

     Рис. 1. Схема контроля Счетной палаты за исполнением бюджета

     Комплекс  контрольных и экспертно-аналитических  мероприятий, осуществляемых в рамках предварительного, оперативного и последующего контроля, составляет каркас единой системы контроля Счетной палаты за формированием и исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Он является основой всей контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты, обеспечивается по всем направлениям ее деятельности, возглавляемым аудиторами, и координируется председателем Счетной палаты и его заместителем. Счетной палатой обеспечивается весь необходимый комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, позволивших осуществить предварительный контроль ежегодно формируемых федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, оперативный контроль исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, последующий контроль исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2. ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СТРАНАХ ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЫ 

     В европейских странах система  финансового контроля, как уже  отмечалось, формируется под влиянием интеграционных процессов, и в частности формирования и развития Европейского Союза. При сохранении в его рамках государственной самостоятельности каждой страны — члена ЕС и национальных бюджетов развиваются государственные системы финансового контроля. Для России наибольший интерес представляют системы финансового контроля, сложившиеся в федеративных государствах (Германия, США и Канада), а также во Франции и Великобритании.

     Предварительно  отметим, что системы финансового  контроля различаются в зависимости от отражения вопросов государственного контроля в конституциях различных государств. Если в конституции страны финансовый контроль связывается с деятельностью парламента и оговаривается его право формировать соответствующий орган контроля, то эта система считается парламентской. (Аналогично формируется система контроля в России.) Если в конституции страны нормы, регламентирующие деятельность органа финансового контроля, включены в раздел, в котором содержатся основополагающие нормы функционирования судебной ветви власти, то эта система считается судебной (примером могут быть Греция и Турция). Если создание и регламентация деятельности высшего органа финансового контроля отражена в разделе конституции, регулирующем деятельность контрольных органов, включая контроль функционирования финансово-бюджетной системы, эта система считается специализированной (Швеция, Ирландия, Бразилия и Польша).

     С учетом включения основополагающих норм организации и функционирования финансового контроля в раздел конституции, где речь идет о полномочиях президента страны, включая и полномочия по формированию высшего контрольного органа, модель финансового контроля может быть названа президентской.

     Примером  является система финансового контроля Португалии и Узбекистана. В чистом виде указанные модели ИСПОЛЬЗУЮТСЯ редко и являются смешанными, в которых содержатся элементы всех перечисленных систем в их весьма различном соотношении. Примером смешанных систем являются системы финансового контроля Австрии, Чехии, Китая (сочетают черты парламентской и специализированной систем), Италии и Франции (сочетают элементы парламентской, президентской и судебной систем).

     Для систем, в основе построения которых  лежит парламентская модель (иначе  ее называют Вестминстерской коллегиальной модель), характерно оптимальное соотношение единоначалия (полная ответственность генерального аудитора за деятельность высшего органа государственного финансового контроля) с коллегиальностью обсуждения проблематики контроля в парламенте. Глава органа финансового контроля представляет парламенту соответствующие доклады, которые являются основанием для разработки рекомендаций парламента этому органу (применяется в Японии и Южной Корее). Наполеоновская (французская) модель сочетает элементы специализированной и судебной систем и является наиболее громоздкой, поскольку в ней все структуры функционируют в режиме контроля законности выполнения финансовых операций с государственными средствами. Должностные лица системы государственного финансового контроля независимы как судьи.

     Сложившиеся к настоящему времени модели организации высших органов государственного финансового контроля постепенно развиваются под влиянием рекомендаций ИНТОСАИ, однако остаются консервативными по сути, т.е. изменяются не слишком радикально. 

     ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В ГЕРМАНИИ

     Проблематика организации государственного финансового контроля в Германии и деятельности Федеральной Счетной палаты представляют большой интерес с точки зрения использования этого опыта в России. Как показывает анализ, германская система государственного финансового контроля является достаточно эффективной, позволяет выявлять большую часть нарушений налогового законодательства и достаточно жестко наказывать виновников, что имеет профилактическое значение. В Германии хорошо понимают, что только такими мерами решить проблему соблюдения финансово-налоговой дисциплины невозможно, что нужен комплекс мер. Именно этим в значительной степени обусловлено проведение в Германии радикальной налоговой реформы, которая должна облегчить налоговое бремя на физические и юридические лица, существенно улучшить рамочные условия для бизнесменов, сделать Германию привлекательнее для инвесторов.

     Принципы  организации системы финансового  контроля и инструменты реализации соответствующих целей в России и Германии во многом сходны. Это в значительной степени определяется федеративным типом государства и общностью социальных проблем, связанных с трансформационным процессом в России и процессом объединения восточных и западных земель в Германии с исходно различным уровнем социально-экономического развития. Германия как федеративное государство предполагает единство федерации, земель и коммун. Эти субъекты федерации наделены четко обозначенными в Конституции полномочиями. Федерации касаются все проблемы, связанные с существованием государства как единого Целого. При этом на переднем плане стоят социальная защищенность граждан внутри страны, представление и защита общегосударственных интересов на международной арене. Важной государственной задачей является регулирование экономики в соответствии с конъюнктурной и структурной политикой.

     Федеральные земли несут ответственность  за выполнение полномочий и функций, которыми они наделены в соответствии с Конституцией. Важнейшие задачи земель лежат в области культуры, правосудия, здравоохранения и охраны правопорядка. Низшим уровнем и одновременно наименьшей административной единицей являются коммуны (города, поселки и поселковые объединения). Они регулируют все вопросы обслуживания населения. Основную административную деятельность осуществляют земли, которые через свои органы проводят в жизнь и федеральные законы. В Конституции закреплено четкое разделение ответственности за расходы федерации и земель. Соблюдение принципа раздельной ответственности и связанное с этим осуществление бюджетного права парламентов предполагает должное распределение налоговых поступлений между субъектами федерации. Это распределение должно учитывать структурные отличия отдельных регионов. Конституционно-правовое регулирование (финансовое выравнивание) является результатом политического компромисса между федерацией и землями.

     Регулирование при распределении налоговых  поступлений по пути вертикального  финансового выравнивания закреплено в Конституции. Согласно этому федерация получает большую часть поступлений от налога на потребление. Земли получают в основном поступления от поимущественного налога, налога на наследство, налога при покупке земельного участка, налога на автотранспорт, налога на пиво и налога с игорных домов. Коммунальными налогами являются промысловый и поземельный налоги   а также мелкие местные налоги (например, налоги, уплачиваемые владельцами собак). Поступления от подоходного и корпоративного налогов распределяются между федерацией и землями поровну. От подоходного налога получают свою долю также и коммуны (около 15%). Доли федерации и земель в поступлениях от налога с оборота определяются федеральным законом.