Формы финансового контроля в РФ и за рубежом

     В России стратегический по сути и предварительный по форме контроль, предупреждающий скрытые финансовые потоки, связан с деятельностью Росфиннадзора. В марте 2008 г. он предпринял ряд мер по предотвращению незаконного вывоза валюты, особенно по каналу невозврата при экспорте и при авансовых платежах по импорту. Как уполномоченный орган валютного контроля он значительное внимание уделяет проблематике возврата валюты. До последнего времени возврат валюты проводился в соответствии с дополнениями к контрактам, оформлявшимися «задним» числом, что фактически является подделкой документов и может быть квалифицировано как преступление. 

     КОНТРОЛЬ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫМ КАЗНАЧЕЙСТВОМ

     Статьей 267 Бюджетного кодекса РФ предусмотрен финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством. Оно осуществляет контроль:

• за непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
• за непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами

     источников  финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;

     • за непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

     • за непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;

     • за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации  Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;

     • за наличием у получателя средств  федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов РФ, возникновение у него денежных обязательств.

     Статьей 269 Бюджетного кодекса РФ предусмотрен финансовый контроль, осуществляемый главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета. Главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого и эффективного использования бюджетных средств. Они осуществляют контроль за использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета; вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Главные администраторы доходов бюджета осуществляют финансовый контроль за подведомственными администраторами доходов бюджета по осуществлению ими функций администрирования доходов. Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета осуществляют финансовый контроль за осуществлением подведомственными администраторами источников финансирования дефицита бюджета кассовых выплат из бюджета по погашению источников финансирования дефицита бюджета; вправе проводить проверки подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

     Внутренний  финансовый аудит, предусмотренный  ст. 270 Бюджетного кодекса РФ, предполагает, что органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, В также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств. 

     КОНТРОЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ  НАЛОГОВОЙ СЛУЖБЫ

     Федеральная налоговая служба (ФНС) России в 2004 г. пришла На смену Министерству по налогам и сборам РФ, которое было преобразовано из Государственной налоговой службы РФ согласно Указу Президента РФ от 23 декабря 1998 г. № 1635. ФНС России представляет собой единую централизованную и независимую систему инспекционных органов, входящую в систему центральных органов государственного управления и осуществляющую контрольные действия за соблюдением налогового законодательства юридическими и физическими лицами, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налоговых и неналоговых платежей в бюджет и во внебюджетные фонды. Деятельность налоговых служб регламентируется Налоговым кодексом РФ. Налоговые органы имеют право проверять любые денежные документы юридических и физических лиц, получать от них необходимые справки и сведения, обследовать любые используемые для извлечения доходов производственные, складские и торговые помещения, применять меры принудительного воздействия в отношении должностных лиц и граждан, включая изъятие соответствующих документов и приостановление операций по счетам в банках. Налоговые инспекции также имеют право наложения административных штрафов и принудительного взыскания недоимок по налогам в бюджет.

     В Бюджетном кодексе РФ определен  статус органов финансового контроля, составляющих систему бюджетного контроля. К се составу и функциям не сводится состав и функции органов финансового контроля в широком смысле. Например, в систему контроля и широком смысле входит Росфинмониторинг. Аналогичные органы имеются и в других странах. Органы контроля, выполняющие функции на грани причастности к финансовому контролю, фактически создают для него соответствующую среду деятельности. Нередко они предупреждают нарушение интересов национальной безопасности и тем самым делают излишним непосредственно финансовый контроль. Это характерно для систем контроля в разных странах. Например, в феврале 2008 г. контролирующие органы США по соображениям национальной безопасности заблокировали приобретение пакета акций американской высокотехнологичной компании, работающей на оборону (3Com), при участии двух компаний — американского инвестиционного фонда Bain Capital и китайской компании Huawei Technologies. Опасались доступа китайцев к секретам, который при миноритарном пакете акций указанных компаний (21,5%) был практически невозможен. Фактически исключался коррупционный контакт с правительственными чиновниками и менеджерами 3Com. 

     КОНТРОЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РФ

     Центральный банк РФ организует и контролирует денежно-кредитные отношения в стране. С целью надзора за деятельностью коммерческих банков создан Департамент банковского надзора. При установлении фактов нарушений или предоставлении банками неполной или недостоверной информации Центральный банк РФ в зависимости от вида нарушения вправе прибегнуть к определенным методам воздействия:

     • штраф в размере от 0,1 до 1 % от минимальной  величины уставного капитала;

     • реорганизация, замена руководства  коммерческого банка;

     • применение более жестких нормативов;

     • запрет на проведение определенных операций и на открытие филиалов;

     • назначение временной администрации  в банке на срок до полутора лет;

     • отзыв лицензии и ликвидация банка.

     Основанием  для принятия соответствующих мер  являются федеральные законы: Гражданский кодекс РФ; «О банках и банковской деятельности» от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ (в ред. Закона от 29 декабря 2006 г. № 246-ФЗ); «О Центральном банке (Банке России») от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ; «О кредитных историях» от 13 декабря 2004 г. № 218-ФЗ; «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» от 29 декабря 2004 г. № 192-ФЗ; «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» ОТ 20 августа 2004 г. № 106-ФЗ; «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ; «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, п финансированию терроризма» от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ. 11оследний из названных законов подготовлен и принят с учетом рекомендаций ФАТФ, как и Закон «О валютном регулировании и валютном контроле». Он предусматривает, в частности, что резидентам РФ разрешено без ограничений открывать счета (вклады) в банках на территории стран — членов ОЭСР при уведомлении об этом налоговых органов не позднее месяца со дня заключения договора об открытии счета за пределами РФ (с подтверждением налогового органа этого факта специальным уведомлением). По таким счетам резидентам РФ разрешены валютные операции.

     В деятельности Центрального банка контрольные  полномочия проявляются прежде всего в надзорных полномочиях в соответствии с Базельскими принципами эффективного банковского надзора (1997), одобренными Базельским комитетом по банковскому надзору, в редакцию которых в октябре 2006 г. внесены существенные изменения. «Базель-2» ориентирован также на существенное улучшение мониторинга банковских операций в банковских системах разных стран. В принципах «Базеля-2» четко прослеживается реагирование на возрастание объема трансграничных финансовых потоков, которые так или иначе ведут к крупным приобретениям собственности самих банков и к изменению контроля над банками в результате концентрации пакетов акций. Этот вопрос имеет чрезвычайно важное значение, поскольку банковский надзор должен предполагать запрет на крупные приобретения, если в той или иной стране действуют нормы, не обязывающие раскрывать информацию о приобретателе доли (инвесторе). Это направлено против «ракушечных» банков, имеющих панцирь (непрозрачность), если, например, предприятие — акционер банка имеет в своем уставном капитале долю представителя этого банка. В документе «Базель-2» содержится требование к банковскому мониторингу: особо выделять информацию о политических деятелях и лицах, состоящих с ними в родственных связях. С учетом этого 8 ноября 2007 г. в Государственной Думе Федерального Собрания РФ был принят в первом чтении и далее в последующих чтениях Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О противодействии (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Предусмотрена идентификация российскими организациями и банками всех зарубежных клиентов, совершающих финансовые операции, а среди них — прежде всего обладающих публичными полномочиями, в том числе политиков и лиц, состоящих с ними в родственных связях.

     Результативность надзорных полномочий Центрального банка проявляется в конечном счете в снижении рисков банковской системы в целом, связанных с качеством управления коммерческими банками. Это связано прежде всего с ликвидацией банков, не соблюдающих нормативные ограничения Центрального банка.  

     КОНТРОЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ И ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ РФ

     Особое  место в системе финансового  контроля со стороны органов представительной власти принадлежит Счетной палате РФ, деятельность которой определяется Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ. Это независимый от Правительства РФ постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделенный широкими полномочиями и подотчетный Федеральному собранию РФ. Счетная палата РФ осуществляет следующие контрольные функции:

     • организует и проводит контроль за своевременным исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению;

     • определяет эффективность и целесообразность расходом государственных средств и использования федеральной собственности;

     • дает оценку обоснованности проектов федерального бюджета и внебюджетных фондов;

     • проводит финансовую экспертизу проектов федеральных законов;

     • проводит анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и занимается подготовкой предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса;

     • производит контроль за законностью  и своевременностью движения средств федерального бюджета в финансово-кредитных учреждениях;

     • обеспечивает регулярное представление  Совету Федерации и Государственной  Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

     Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и другие виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды; на органы местного самоуправления, предприятия и организации. На деятельность негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются в части, связанной с получением и использованием ими средств федерального бюджета, с использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и других льгот и преимуществ.

     Очевидно, что важнейшее значение в деятельности Счетной палаты РФ имеет внешний  контроль. Однако ни в прежней, ни в  новой редакции Бюджетного кодекса  РФ нет нормы о внешнем государственном и муниципальном финансовом контроле. Норма ст. 265 Бюджетного кодекса РФ о праве законодательных (представительгых) органов на «создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов)» имеет определенную двусмысленность. С одной стороны, законодательным (представительным) органам собственный контрольный орган в области финансов необходим прежде всего с их регулирующими функциями в бюджетном процессе, участниками которого являются многочисленные организации, по отношению к которым контроль может быть только внешним. С другой стороны, понятие «собственные контрольные органы» хотя и подчеркивает (соответствующий уровень контрольного органа, но ставит под сомнение его независимость. Фактически это нередко проявлялось в деятельности субфедеральных органов контроля.

     Счетная палата РФ является эффективно функционирующим  независимым органом, обеспечивающим возврат в бюджет значительных ресурсов, объем которых многократно превышает расходы па ее содержание.

     Счетная палата РФ — постоянно действующий  орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему. Компетенция этого органа определена названным выше федеральным законом, учитывающим многие положения Лимской декларации. Она связана с комплексом контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляемых в рамках предварительного, оперативного и последующего внешнего контроля. Это и формирует каркас единой системы контроля Счетной палаты за формированием и использованием федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, является основой всей ее контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности.

     Принципиальное отличие Счетной палаты РФ от всех иных действующих в России органов государственного финансового контроля состоит в том, что она является субъектом внешнего контроля федерального уровня, т.е. контролирует исполнительную власть от имени и в интересах общества. Именно поэтому в работе Счетной палаты заинтересованы Федеральное Собрание РФ, Президент РФ и налогоплательщики. По сравнению с федеральными органами исполнительной власти Счетная палата обладает контрольными полномочиями, но не имеет распорядительных полномочий в отношении исполнения бюджетов. Поэтому по отношению к указанным выше органам она выступает как орган внешнего государственного финансового контроля по доходам федерального бюджета и использованию государственных средств и форме «запаса» (материальные ресурсы) и «потока» (бюджетные средства и финансовые активы). Отсюда вытекает один из основных принципов деятельности Счетной палаты РФ — принцип независимости. Независимость деятельности Счетной палаты РФ