Благотворительность и попечительство в контексте современной государственной политики

Институт церкви превращается в особый институт социальной защиты, основанный не только на новой государственной идеологии, но и на христианских канонах милосердия. Функции церкви, по сути, были всеобъемлющими – от воспомоществования до лечения, от судопроизводства, развития экономического уклада и управления до социального и семейного воспитания.

Княжеская власть и духовенство практиковали такие  формы благотворительности, как  кормление нищих и убогих, учреждение монастырских больниц, открытие сиротских  училищ, выкуп пленных, выделение  средств на строительство жилья после сильных пожаров в городах, обучение ремеслам детей малосостоятельных родителей, раздача милостыни и др.

В Древней Руси накануне татаро-монгольского нашествия  насчитывалось большое количество крупных, средних и малых городов. По утверждению М.Н.Тихомирова, в 1Х в. на Руси было не менее 25 городов, в начале ХIII веке – 224, а к 30-м гг. ХШ в. – не менее 300 городов.

В связи с  увеличением числа городов и  их бурным развитием возникает новая  общественная сила Древней Руси –  горожане. Городское население, не связанное или слабо связанное с местными племенными традициями, стало мощной движущей силой в создании и распространении материальных и духовных технологий на всей территории России, в нивелировании племенного разнообразия, в интеграции восточно-славянской этноязыковой общности, в создании новых направлений в системе социальной помощи и ее технологий.

В сложнейших климатических  и географических условиях славянская раса смогла сформировать основу своего цивилизованного развития в виде нескольких сотен уникальных русских городов, позволивших ей в конце концов освободиться от татаро-монгольского ига, заложить фундамент развития социальных технологий. Именно города стали центром охраны русских земель, а также обусловили стабильное аграрное развитие России на протяжении нескольких веков.

III цикл (XV–XVII вв.) определяет основные тенденции развития технологии социальной работы.

Этот период характеризуется дальнейшим усилением  церковных видов и форм социальной помощи. Появляются первые элементы государственной  системы помощи нуждающимся людям.

Ограниченность  и избирательность общинно-корпоративного типа социальной поддержки противоречили  государственному принципу равенства  подданных перед царем или  законом, поэтому государство стремилось ввести собственную (централизованную) систему регламентации социальной поддержки.

С образованием единого Российского государства  и по мере его укрепления наряду с церковной и частной благотворительностью в России стал набирать силу процесс  оформления государственного призрения. Об участии государства в деле социальной помощи бедным и больным свидетельствует ряд установлений, принятых в годы правления Ивана III (1505–1533). При Иване IV проблема государственного призрения была предметом обсуждения Собора русской церкви («Стоглавого собора») в 1551 г.

По оценке В.О. Ключевского, отцы Стоглавого собора дали совет собирать беспризорных нищих  в организованные по городам богадельни и содержать их за счет царской  казны, т. е. государства, и за счет сбора  милостыни. Об участии церковных  учреждений в их содержании «умолчаши».

Подлинным бедствием  для россиян были ежегодные набеги татар и угон пленных. Исследователи  полагают, что общее количество плененных  татарами русских людей в первую половину XVII в. составило от 150 до 200 тыс. человек. Поэтому выкуп пленных с конца XVI в. стал социальным долгом всех россиян. Этот вопрос впервые был поставлен на Стоглавом соборе в 1551 г. В главе «О искуплении пленных» определен их выкуп за счет казны, затраты которой ежегодно должны быть раскинуты «на сохи по всей земле».

С развитием  структур управления государства возникают  учреждения, берущие на себя функции  посредника между княжеской властью  и действиями, направленными на помощь и поддержку нуждающихся. Например, организация Полотняночного приказа  в 1668 г. стала ведущей системой объединения гражданских институтов, оказывающих помощь и защиту, формой контроля за церковной деятельностью.

К концу XVII в. происходит переориентация в государственной  социальной политике. Соборное уложение 1649 г., проводя политику секуляризации церковной власти, ориентируется на новую модель социальной поддержки – вводит в эту систему светские тенденции и элементы. Но, как следует из более поздних документов, политические и другие события второй половины XVI в. – начала XVII в. не позволили реализовать все принятые решения.

В XVII веке идея расширения государственной благотворительности нашла отражение в целом ряде установлений, среди которых особенно значимым является специальный указ царя Федора Алексеевича (1676–1682). Согласно указу от 13.02.1682 г. Стоглавый собор принял «приговор» выявить «странных и больных» в Москве, содержать их в богадельнях «со всяким довольством от его государевой казны», «в градах учинить пристанища нищим», а нищенствующих ленивцев «приставить к работе».

Новый цикл укрепления социальной защиты в России начинается с реформаторской деятельности Петра I. Необходимость преобразований диктовалась  обнищанием и массовыми выступлениями  народа, что заставило господствующий класс провести реформы, чтобы сохранить и упрочить свое господство.

IV цикл (XVIII –  ХХвв.) характеризуется рассветом технологий социальной работы.

В этот период совершенствуются социальные технологии в системе помощи населению. Базовой основой технологий социальной работы является государственная система, но при этом развиваются общественные, частные основы социальной помощи. Здесь можно выделить два подцикла в развитии социальной работы:

а) с XVIII веке до середины XIX века – начало становления профессиональной, государственной системы помощи нуждающимся;

б) с середины XIX века до конца XX века – циклические перепады в развитии социальной работы: от первенства благотворительных форм помощи до отрицания частных форм помощи (советский период в России) и институциализации системы социальной работы (постсоветский период в России с ноября 1991 года).

В период царствования Петра I стала активно формироваться  государственная политика, направленная на оказание материальной и другой помощи нуждающимся, создание сети светских социальных учреждений, учет «просящих милостыню и вспоможение» с целью их разделения на категории, развертывание борьбы с лженищенством, упорядочение церковной и частной благотворительности и т. д.

Xотя в этот  период был заложен фундамент  системы социального обеспечения  и сделан значительный шаг  вперед в повышении роли государства  в организации призрения, до  создания целостной государственной  системы социального обеспечения  было еще очень далеко.

После принятия 8 июня 1701 г. Указа Петра I «Об определении  в домовыя Святейшего Патриарха  богадельни нищих, больных и престарелых» начинают формироваться государственные  институты социальной помощи индивидам, законодательно-нормативная база которых разрабатывалась в течение более чем 300-летней истории России.

В середине XIX в. состояние системы социальной помощи нуждающимся совершенно не отвечало требованиям времени. Что касается общественного призрения, то еще  с эпохи Петра I, отдававшего приоритет государственным социальным учреждениям, оно развивалось в трудных условиях. В царствование Екатерины II и Александра I деятельность благотворительных объединений оживилась. Однако их работу и развитие тормозили господство административно-командной системы управления и всесилие бюрократии. Лишь после либеральных реформ 1860-х гг. начался активный рост общественной благотворительности. В относительно короткое время в России сложилась довольно широкая и многопрофильная сеть частных и сословных благотворительных обществ и учреждений.

Намечаются  новые тенденции в развитии российской благотворительности: децентрализация  социального призрения и обеспечения, индивидуализация помощи, рациональный подход к формам и методам предупреждения обнищания людей. Земская (1864) и городская (1880) реформы возложили основную тяжесть социальной помощи на городское и земское (сельское) общественное самоуправление. В функции дум и управ земских органов входили попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства, устройство и заведывание благотворительными и лечебными заведениями, участие в мероприятиях по охране народного здоровья, развитию средств врачебной помощи, попечение об устройстве общественных библиотек, музеев, театров и других подобного рода полезных учреждений.

К концу XIX в. насчитывалось 14 854 благотворительных учреждения, которые условно можно было разделить  на две группы:

1) учреждения, имеющие  специальное благотворительное  назначение, – Ведомство учреждений  Императрицы Марии, Российское  общество Красного Креста, Императорское человеколюбивое общество и Попечительство о домах трудолюбия и работных домах;

2) официальные  структуры – Ведомство православного  исповедания и военного духовенства,  Министерство внутренних дел,  Министерство юстиции, Министерство  народного образования и др.

В период правления  Николая II Россия была сельскохозяйственной страной, где городские жители составляли лишь 9 % от общего количества населения, в то время как в странах  Европы (например, во Франции) уже в  середине XIX в. в городах проживало 25 % населения, в Германии – более 30 %, а в Англии к началу XX в. число горожан составило 77 %.

После крушения российского самодержавия Временное  правительство предприняло попытку  реформировать прежнюю модель социальной помощи нуждающимся. Термин «социальная помощь» появился на страницах российской периодической печати именно в это время. В мае 1917 г. Постановлением Временного правительства было образовано новое для России ведомство – Министерство государственного призрения. Эта мера была обусловлена тяжелым материальным положением основной массы населения России, вызванным продолжающейся войной, экономической разрухой, политическим хаосом и растущим в связи с этим количеством граждан, нуждавшихся в призрении.

В 1917–1918 гг. в  России было принято специальное «Постановление об упразднении благотворительных учреждений и обществ помощи инвалидам и о передаче их дел и денежных сумм исполнительному комитету увечных воинов». Отказавшись от благотворительности как одной из форм помощи, новое правительство России основной акцент сделало на государственную помощь в форме социального обеспечения и социального страхования.

Октябрь 1917 г. открывает  новый этап в развитии социальной помощи в России: главным и определяющим субъектом в разработке социальной политики и оказании социальной помощи и поддержки нуждающимся становится государство. Проводится в жизнь социальная политика, направленная на поддержку и помощь слабым и больным, инвалидам и престарелым, женщинам и детям и предусматривающая охват большинства категорий трудящихся, универсальность, государственные гарантии.

В 1917–1918 гг. был  принят ряд важных законодательных  актов. Первая Конституция РСФСР (июль 1918) продекларировала строительство  социально справедливого общества, обеспечивающего социальные гарантии трудящимся на основе искоренения эксплуатации человека человеком; декреты ЦИК от 22 декабря 1917 г. «О страховании на случай болезни» и от 31 октября 1918 г. «Положение о социальном обеспечении трудящихся» предусматривали бесплатное оказание всех видов врачебной, лекарственной помощи, родовспоможения, устанавливали пенсии по старости и пособия по безработице.

В период «военного  коммунизма» и гражданской войны  социальное страхование в России фактически не существовало. В эти  годы главной задачей являлось обеспечение всем необходимым военного контингента независимо от его социальной принадлежности. Социальное страхование стало восстанавливаться лишь в 1921 г., когда был взят курс на реализацию новой экономической политики, в связи с чем возник вопрос о дифференцированном подходе к социальному обеспечению различных групп населения.

Постепенно  вместо прежней, единой для всех граждан  системы государственного социального  обеспечения сложились следующие  ее формы: а) социальное страхование  рабочих и служащих; б) государственное обеспечение инвалидов и семей военнослужащих (красноармейцев); в) обеспечение крестьян (колхозников) в порядке взаимопомощи.

В 1927 г. в СССР впервые были введены государственные  пенсии по старости. К 1929 г. советская  власть в законодательном порядке утвердила полное социальное обеспечение всех трудящихся при всех видах потери трудоспособности и впервые в мире – при безработице за счет нанимателей и государства, при помощи профессиональных союзов. В начале 1930-х гг. пенсионное обеспечение по старости практически охватило рабочих всех отраслей народного хозяйства.

Роль крестьянских комитетов (кресткомов) заключалась  не только в организации социальной помощи крестьянскому населению, но и в развитии у него коллективизма  путем организации общественных запашек, поддержки кооперации и т. д. Многие кресткомы в экстренном порядке (голод в России 1921–1922 гг.) были задействованы в качестве вспомогательных органов комиссий, оказывающих помощь голодающим (Помгол) и исполкомов Советов (в частности, для борьбы с голодом в России в 1921–1922 гг.).

В соответствии с Конституцией СССР 1936 г. право на социальное обеспечение, в том числе  и на социальное обслуживание, распространяется на всех граждан страны. Оно включает в себя организацию материально-бытового, культурно-бытового, лечебно-оздоровительного и санаторно-курортного обслуживания всего населения в целом, и в особенности пенсионеров. В числе гарантий права на материальное обеспечение в старости и в случае нетрудоспособности предусматривалось развитие пенсионного обеспечения рабочих и служащих за счет государства, оказание бесплатной медицинской помощи, предоставление широкой сети санаториев, курортов, домов отдыха. Кроме того, органы социального обеспечения проводят большую работу по организации специальных видов обслуживания одиноких пенсионеров и инвалидов, трудовому и бытовому их устройству, протезированию и т. д.