Договор социального найма

       На основании и в развитие  Постановления от 17 октября 1937 г.  был принят Типовой договор  на сдачу в арендное пользование  жилого дома размером не свыше  60 кв. м жилой площади, а также  две Инструкции НКХ РСФСР: «О  порядке заключения договоров  сдачи в аренду отдельным гражданам  небольших домов местных Советов  (размером не свыше 60 кв. м) и  установления ставок арендной  платы»  от 5 ноября 1938 г. и «О  порядке заключения договоров  аренды на дома, ранее закрепленные  за государственными учреждениями, предприятиями, общественными организациями»  от 15 марта 1939 г. Последней устанавливалось,  что арендатором жилого помещения  могло выступать и юридическое  лицо. В том случае, когда арендатором  выступал гражданин, объектом  договора всегда являлся жилой  дом в целом. Арендодателем  могли выступать только местные  Советы. Арендатором — физическое  лицо, проживающее в сдаваемом  в аренду доме. Однако Инструкцией  Наркомхоза РСФСР от 5 ноября 1938 г. N 572 допускалось, что в случае  отказа жильцов дома заключить  такой договор он мог быть  заключен с любым лицом, изъявившим  желание взять дом в аренду  на установленных в законе  и Типовом договоре условиях  при наличии в доме свободной  жилой площади для непосредственного  пользования самим арендатором.  Думается, что наличие свободной  жилой площади требовалось лишь  в момент заключения договора  аренды. В дальнейшем арендатор  мог использовать ее, как и  остальные жилые помещения в  доме, для заселения посторонними  лицами с целью извлечения  прибыли на основе договора  субаренды (§ 5, п. «в», Типового  договора).

       Содержание обязанностей арендатора  определялось целью, которую преследовал  арендодатель при сдаче жилого  дома в аренду. В качестве такой  цели было производство капитального  ремонта дома и поддержание  его в надлежащем состоянии,  так как местные Советы, ввиду  их финансовой слабости, сами  не могли этого осуществить  в отношении всех строений, находящихся  в их ведении. Потому одной  из главных обязанностей арендатора  была обязанность производить  капитальный ремонт в определенном  договором размере и в установленные  сроки, а также осуществлять  текущий ремонт. Вместе с тем  договором обычно предусматривалась  и обязанность вносить арендную  плату. Согласно п. «в» §  6 Типового договора аренды арендатору  предоставлялось право получать  в свою пользу с лиц, проживающих  в арендуемом доме, квартирную  плату с надбавкой не свыше  20% к ставкам, по которым городским  Советом взимается квартирная  плата в управляемых им домах.

       Следует отметить, что в случае  большой изношенности дома или  особо неблагоприятных условий  эксплуатации жилищное управление  вправе было вовсе освободить  арендатора от арендной платы.

       Типовым договором аренды арендатор  наделялся рядом распорядительных  правомочий: в случае получения  письменного разрешения жилуправления  он мог передать свои права  и обязанности по договору  аренды третьим лицам, обменять  арендуемый жилой дом на жилую  площадь в другом доме.

       Типовым договором аренды не  исключалась возможность возобновления  договора аренды жилого дома (§  4, § 11 Типового договора аренды).

       На наш взгляд, рассмотренная  выше конструкция договора аренды  жилого дома могла возникнуть  только в условиях, когда основным  собственником жилищного фонда  было государство (ст. 6 Конституции  СССР 1936 г.), большинство граждан  которого нуждались в улучшении  жилищных условий. При этом  само государство испытывало  дефицит финансовых средств для производства капитального ремонта жилых домов и в то же время не имело права передавать их в собственность отдельным гражданам вплоть до принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов».

       Постановлением от 17 октября 1937 г.  был установлен также порядок  предоставления и пользования  государственным жилищным фондом, остающимся в управлении местных  Советов и государственных предприятий,  учреждений и общественных организаций.

       Свободные жилые помещения в  домах местных Советов стали  предоставляться в пользование  граждан исключительно по распоряжениям  (ордерам) жилищного управления  отдела коммунального хозяйства  местного Совета. Свободные жилые  помещения в домах государственных  учреждений, предприятий и общественных  организаций, а также домах,  арендованных ими, предоставлялись  в пользование их работников  распоряжением администрации этих  учреждений, предприятий и организаций.

       Право пользования в обоих  случаях должно было оформляться  письменным договором, заключаемым  съемщиком с управляющим домом  или арендатором дома. Договоры  заключались сроком на пять  лет.

       Граждане, выполняющие все обязательства  по договору и добросовестно  относящиеся к содержанию предоставленного  в их пользование жилища, имели  преимущественное право возобновления  договора по истечении срока  его действия.

       Этот нормативный правовой акт  был основным в регулировании  жилищных отношений вплоть до  принятия Основ гражданского  законодательства Союза ССР и  союзных республик 1961 г. и ГК  РСФСР 1964 г.

       В ГК РСФСР 1964 г. нормы, регулировавшие  отношения по найму жилья, были  помещены в самостоятельную главу  28 «Наем жилого помещения».

       О.С. Иоффе отмечал, что «именно  проводимая Советским государством  в области жилищного найма  особая политика вызвала необходимость  отделить его от имущественного найма и в системе правового регулирования». В то же время в ст. 295 ГК РСФСР 1964 г. указывалось, что к договору найма жилого помещения соответственно применяются правила ст. 281 — 285, 288, 291 и 292 гл. 27 «Имущественный наем». Данное положение закона явилось основанием для утверждения, что договор жилищного найма является разновидностью договора найма имущественного и что отношения, возникающие на его основе, не обладают самостоятельностью. Эту позицию довольно активно защищал В.Ф. Чигир, ее разделял И.Г. Панайотов и некоторые другие.

       В то же время усилия ряда  ученых того периода были направлены  на то, чтобы обосновать самостоятельность  договора жилищного найма и  возникающих на его основе  отношений. Отстаивали данную  позицию Ю.С. Васильев, С.М. Корнеев  и ряд других авторов.

       Ю.Г. Басин писал, что «первопричину  появления новых институтов или  выделения самостоятельной группы  правовых норм, ранее объединявшихся  с другими нормами, следует  искать не в чисто юридических  признаках сходства и различия, а в однородности той области  общественных экономических отношений,  которая регулируется изучаемой  в каждом случае совокупностью  норм. Именно предмет регулирования  является основой для внутриотраслевого  разграничения».

       Объектом регулирования договора  найма жилого помещения выступают  отношения по пользованию жилым  помещением гражданином, цель  которого была определена ст. 295 ГК РСФСР 1964 г.: «Для проживания  в нем». Ни в ГК РСФСР 1922 г., ни в Законе от 17 октября 1937 г. цель пользования жилым помещением, предоставленным гражданам, определена  не была, и из этого можно  сделать вывод, что впервые  приоритет потребительского начала  в функциональном назначении  наемного жилья над коммерческим  нашел свое законодательное закрепление  в ГК РСФСР 1964 г.

       Следует отметить, что в рамках  гл. 28 ГК РСФСР 1964 г. осуществлялось  регулирование как отношений  по пользованию жилыми помещениями  в государственном и общественном  жилищных фондах, так и в индивидуальном жилищном фонде. Ю.Г. Басин отмечал, что отношения по распределению квартир не могут быть признаны подлинно товарными отношениями, поскольку передача жилья в пользование не представляет эквивалентного обмена, так как само нормирование платы за жилье не опирается на его стоимость. В то же время сдача внаем жилых помещений, принадлежащих гражданам на праве личной собственности, обладает всеми основными чертами товарных отношений. Основанием их возникновения является договор найма жилого помещения. Количество таких договоров, так же как и их условия, обычно определяется наличием спроса и предложения. Однако в ряде случае государство все же ограничивало инициативу сторон. Так, в целях недопущения спекуляции жилой площадью государство предусмотрело максимальные ставки квартирной платы за сдаваемые в индивидуальном фонде внаем помещения, предоставив собственникам свободу в решении данного вопроса в установленных пределах.

       Использование единой правовой  формы — договора найма жилого  помещения как в государственном  и общественном жилом фонде,  так и в индивидуальном жилом  фонде позволяет сделать вывод,  что законодатель в качестве  главного, объединяющего признака  признает потребительский характер  отношений, возникающих по поводу  пользования жилым помещением  независимо от фонда, в котором  эти отношения возникают. В  то же время нельзя не заметить  присутствия некоего коммерческого  начала в отношениях, где наймодателем  выступал гражданин. Очевидно, что  при сдаче внаем принадлежащего  гражданину на праве личной  собственности дома или части  его преследовалась цель получения  прибыли. Однако возможности установления  платы за пользование жилым  помещением, а следовательно, размер  прибыли, соглашением сторон, как  сказано ранее, были нормативно  ограничены. Имели место и другие  ограничения, отличающие договор  найма жилого помещения по  пользованию жилым помещением  в домах индивидуального жилищного  фонда по сравнению с договором,  заключаемым по пользованию жилым  помещением в домах государственного  и общественного жилищного фонда. Однако ни в нормативных правовых актах, ни в научной литературе эти договоры не рассматривались как самостоятельные разновидности договора найма жилого помещения. Говорилось лишь об особенностях этих договоров.

       Принятие в 1981 г. Основ жилищного  законодательства Союза ССР и  союзных республик  и Жилищного  кодекса 1983 г.  не оставило сомнений  в самостоятельности жилищных  отношений, положив конец дискуссии  о соотношении договора имущественного  и жилищного найма, хотя отдельные  сторонники зависимости договора  жилищного найма от договора  аренды (имущественного найма) есть  и в настоящее время.

       До принятия Закона от 6 июля 1991 г. «О внесении изменений и  дополнений в ЖК РСФСР» регулирование  отношений, связанных с возмездным  владением и пользованием жилыми  помещениями гражданами, продолжило  осуществляться договором найма  жилого помещения как в государственном  и общественном жилищном фонде,  так и в жилом доме, принадлежавшем  гражданину на праве личной  собственности.

       Законом от 6 июля 1991 г. «О внесении  изменений и дополнений в ЖК  РСФСР»  арендные отношения в  жилищной сфере вновь были  легализованы. Однако включение  в текст гл. 6 ЖК РСФСР ряда  статей, упоминавших о договоре  аренды, не привело к сущностным  изменениям в отношениях между  наймодателями — собственниками  домов и квартир и нанимателями, поскольку данный договор порождал  отношения, ничем не отличающиеся  от договора найма жилых помещений  в индивидуальном жилищном фонде.  Так, общие правила как для  одного, так и для другого договора  были сформулированы в ст. 131 ЖК  РСФСР «Сдача внаем, аренду  жилых помещений в домах, квартирах,  принадлежащих гражданам», в ст. 133 ЖК РСФСР «Права членов семьи  нанимателя, арендатора» и т.д.  В разные «законодательные коридоры»  наем и аренда жилого помещения  были разведены в Законе РФ  «Об основах федеральной жилищной  политики», согласно которому  собственники жилищного фонда  приобрели право предоставлять гражданам, юридическим лицам квартиры или дома любой площади по договору аренды. Порядок, сроки и условия аренды определялись договором между арендатором и собственником либо уполномоченным собственником лицом. Однако механизм действия договора аренды ни в Законе «Об основах…», ни в других нормативных правовых актах в достаточной степени разработан не был.

       Представляется, что договор аренды  жилого помещения был введен  Законом РФ «Об основах федеральной  жилищной политики», поскольку  законодатель не мог игнорировать  складывающиеся рыночные отношения.  Предусмотрев возможность предоставления  жилья по договору аренды, он  снова признал его товаром,  способным к свободному, эквивалентному  обмену.