Декретом
Совнаркома РСФСР от 25 мая 1920 года «О мерах
правильного распределения жилья», распределение
жилой площади и учет лиц, нуждающихся
в ней, было возложено на жилищно-земельные
отделы, которые занимались этими вопросами
совместно с жилищно-санитарной инспекцией.
Жилищно-земельные отделы предоставляли
гражданам двухнедельный срок для подыскания
себе сожителя. В случае если к этому сроку
квартиры не уплотнялись в полной мере,
жилищно-земельным отделам предоставлялось
право произвести принудительное уплотнение.
В целях уплотнения допускалось переселение
из одной квартиры в другую (ст. 5).
Повышение роли договора в
регулировании имущественных отношений
в жилищной сфере было обусловлено
возрождением частно-товарных отношений
в нашей стране в связи с проведением новой
экономической политики, которая начала
осуществляться по решению Десятого съезда
РКП , принявшего исторический Наказ Совета
народных комиссаров о проведении в жизнь
начал новой экономической политики от
9 августа 1921 года.
В отношении муниципализированных
домов, которые не могли быть
непосредственно управляемы и
эксплуатируемы коммунотделами, но
которые, ввиду их размеров, необходимо
было оставить муниципализированными,
было принято решение сдавать
их в аренду коллективам жильцов,
организациям, учреждениям и отдельным
лицам на основании пункта 6 Инструкции
НКВД «О применении Постановлений СНК
от 8 августа и 28 декабря 1921 года о пересмотре
списков муниципализированных домов и
сдаче домов в аренду».
Основной обязанностью арендатора
жилого дома являлось производство
полного ремонта дома и содержание
его в полной исправности.
Учреждениям, организациям, коллективам
жильцов и отдельным лицам,
взявшим дом в аренду, предоставлялось
право беспрепятственно пользоваться
жилищем и сдавать его внаем с соблюдением
норм площади, установленных Наркомздравом,
и с обязательной регистрацией актов сдачи
в жилищном подотделе , о чем указывалось
в пункте 12 инструкции НКВД. При этом
арендаторы наделялись правом взыскивать
в свою пользу известную добавочную сумму
с лиц, арендующих торговые помещения
и склады, находящиеся в домах, сданных
в аренду и арендуемых у коммунотдела
.
Таким образом, отношения, связанные
с возмездным владением и пользованием
чужим жилым домом, стали регулироваться
договором аренды. Арендаторами
муниципализированных жилых домов
могли выступать как физические,
так и юридические лица, которых
законодатель наделял правом
извлекать прибыль из жилых
и нежилых помещений, находящихся
в арендуемом ими доме. Основная
цель сдачи в аренду муниципализированных
жилых домов государством заключалась
не столько в извлечении прибыли,
сколько в привлечении частного
капитала к восстановлению жилищного
фонда страны.
В то же время продолжала
развиваться система распределения
жилья государством. Ее развитию
способствовало создание так
называемого коммунального жилищного
фонда.
В соответствии с Инструкцией
НКВД „О порядке отвода и
сдачи жилых помещений“ от 14 ноября
1921 года N 478 в состав коммунального
жилищного фонда входили:
-
не сданные в аренду муниципализированные
дома, занятые учреждениями или жильцами,
а равно освобожденные в порядке самоуплотнения
или вывода учреждений;
-
10% жилой площади муниципализированных
домов, сданных в аренду, а равно частновладельческих
домов, исключая дома с числом комнат менее
10; - в домах, вновь выстроенных частными
лицами или коллективами на городской
земле в порядке Постановления СНК от
8 августа 1921 года, условленная часть жилой
площади;
-
вновь выстроенные коммунотделами дома
(отделы местного хозяйства), а равно восстановленные
ими и достроенные здания.
Помещения, зачисленные в коммунальный
жилищный фонд, могли предоставляться
лишь рабочим и служащим, занятым
в государственных предприятиях
и учреждениях, а равно для
общегосударственных и коммунальных
жилищных нужд. Данные помещения
могли быть заняты лишь по
ордерам жилищного отдела (п. 4 Инструкции
НКВД от 14 ноября 1921 г. N 478).
В первые годы советской власти
сложилось, таким образом, два
основных подхода к решению
задачи удовлетворения жилищной
потребности граждан: административно-правовой,
представленный системой распределения
жилья, и гражданско-правовой
— пользование жильем на основании
договора аренды.
С принятием первого кодификационного
акта гражданского законодательства
Советской России Гражданского Кодекса
РСФСР 1922 года отношения, связанные с возмездным
владением и пользованием чужими жилыми
помещениями, стали регулироваться договором
найма. Вопросы договора найма жилого
помещения рассматривались в главе третьей,
посвященной договору имущественного
найма, — «Имущественный наем». При этом
ни в названии, ни в тексте главы «Имущественный
наем» законодатель не употреблял термин
«аренда». В то же время термин «аренда»
был широко распространен в законодательстве
и практике. Так, например, Постановлением
ЦИК и СНК СССР от 3 февраля 1933 г. было утверждено
Положение о землях, предоставленных транспорту,
которым предусматривалась сдача в аренду
земель в целях устройства подъездных
путей, размещения грузов и т.д.. И.С. Перетерский
указывал, что с юридической точки зрения
аренда регулируется общими правилами
ГК РСФСР об имущественном найме, поскольку
для случаев, называемых арендой, не установлено
каких-нибудь особых правил в специальных
законах
Если сравнить фактически складывавшийся
правовой режим на основании
договора аренды жилого помещения,
предусмотренного Инструкцией НКВД
от 14 ноября 1921 г., и на основании
договора имущественного найма,
закрепленного ГК РСФСР 1922 г.,
то можно прийти к выводу
об их тождественности. И по
договору аренды, и по договору
найма жилые помещения предоставлялись
во временное пользование. На
стороне нанимателя, как и арендатора,
могли выступать физические и
юридические лица (ст. 156 ГК РСФСР).
Наниматель, как и арендатор, наделялся
правом сдавать все нанятое
имущество или его часть в
поднаем (ст. 168 ГК РСФСР 1922 г.).
В случае найма национализированных
или муниципализированных предприятий
и строений производство капитального
ремонта являлось обязанностью
нанимателя (примечание к ст. 159 ГК
РСФСР).
В то же время законодатель
поместил в главу третью ГК
РСФСР «Имущественный наем» ряд
специальных норм, посвященных регулированию
договора найма жилого помещения.
Например, об установлении минимального
срока, предоставляемого для предупреждения
о предстоящем расторжении договора
найма, минимальные ставки квартирной
платы за жилое помещение, об основаниях
расторжения договора и некоторые другие
(ст. 155, 156, 166, 172, 173). Целью большинства из
них являлась защита интересов нанимателя,
в особенности таких категорий лиц, как
наемные рабочие и служащие, учащиеся
государственных учебных заведений, состоящие
на иждивении красноармейцев, члены их
семейств, инвалиды труда и войны (ст. 156
ГК РСФСР).
Помещение законодателем в главу
«Имущественный наем» ГК РСФСР
1922 г. специальных норм, посвященных
регулированию договора найма
жилого помещения, не случайно.
Данные нормы являлись реализацией
отношения большевиков к жилью,
которое выработалось в первые
годы революции, как к благу,
обладание которым должно быть
обеспечено государством путем
создания условий: 1) для его получения
и 2) стабильного пользования,
в особенности категориям лиц,
являвшихся его опорой (ст. 156 ГК
РСФСР). В рамках же гражданско-правового
института имущественного найма,
представляющего собой классическую
товарную сделку, данные задачи
были трудно реализуемы. Этим
было вызвано дополнение ГК
РСФСР специальной статьей 171-а,
предусмотревшей основания и
порядок расторжения договора
найма жилого помещения с лицом,
которому оно было предоставлено
в связи с трудовым договором,
на случай его прекращения.
Данное помещение имело специальное
назначение для проживания обслуживающих
домовладение дворников и истопников
и называлось «специальное жилое
помещение» (ныне служебное жилое
помещение).
Работодатель наделялся правом
требовать освобождения помещения
и по истечении двух недель
после предъявления указанного
требования мог предъявить иск
о выселении в судебном порядке
лица, отказавшегося добровольно
освободить помещение.
Большинство специальных норм, регулировавших
отношения по найму жилых помещений,
в том числе нормы ст. 156 ГК
РСФСР, не действовали в отношении
договора найма жилого помещения, заключаемого
в жилищном фонде, принадлежавшем гражданам
на праве застройки.
Статьей 71 ГК РСФСР 1922 г. данное
право было определено как
долгосрочное право владения
и пользования национализированной
землей с целью возведения
новых строений, достройки недостроенных
или восстановления разрушенных
зданий.
Пунктом первым Декрета ВЦИК
и СНК РСФСР от 8 декабря 1925
г. «Об увеличении жилой площади
путем привлечения к строительству
частного капитала» застройщикам
за счет частного капитала
и их правопреемникам предоставлялось
право сдачи внаем как жилых,
так и нежилых помещений на
условиях, определяемых по свободному
соглашению сторон. Это означало,
что в отношении застройщиков-наймодателей
не действовали ограничения, предусмотренные
ГК РСФСР 1922 г. в иных видах
жилищного фонда. Условия договора
найма жилого помещения о предмете,
цене, сроке, основаниях прекращения
формировались по усмотрению
сторон.
Отступления от правил, предусмотренных
ГК РСФСР 1922 г. о договоре
найма жилого помещения в отношении
застройщиков, выступавших наймодателями,
объясняются тем, что институт
застройки призван был привлечь
частный капитал в жилищную
сферу, для чего необходимо
было создать привлекательные
условия.
В период с 1922 г. по 1937 г. порядок
и условия возникновения отношений,
связанных с возмездным владением
и пользованием жилыми помещениями,
их характер, права и обязанности
субъектов, как правило, зависели
от того, к какому жилищному
фонду принадлежит жилое помещение,
в котором возникает данное
правоотношение. Например, в отличие
от ГК РСФСР 1922 г., закрепившего
в качестве основания возникновения
наемных жилищных отношений заключение
договора найма жилого помещения
(ст. 152 ГК РСФСР 1922 г.), основаниями
возникновения данных отношений
в жилых помещениях, находящихся
в коммунальном жилищном фонде,
являлись: решение о предоставлении
жилого помещения гражданину
уполномоченным на то органом власти
и ордер на жилое помещение (Инструкция
НКВД «О порядке отвода и сдачи жилых помещений»
от 14 ноября 1921 г. N 478).
Помимо жилищного фонда, в котором
находилось жилое помещение, на
содержание прав и обязанностей
субъектов наемных отношений
существенное влияние оказывал
правовой статус нанимателей.
Например, вне зависимости от
вида жилищного фонда, в котором
возникало наемное жилищное отношение,
если на стороне нанимателя
были категории граждан, определенные
ст. 156 ГК РСФСР 1922 г., то содержание
субъективных прав и обязанностей
сторон всегда направлялось на
поддержку и защиту данной
категории граждан. Если нанимателями
являлись наемные рабочие и
служащие, учащиеся государственных
учебных заведений, состоящие
на иждивении красноармейцев
члены их семейств, инвалиды войны
и труда, договор найма жилого
помещения подлежал автоматическому
возобновлению на тех же условиях
на неопределенный срок, независимо
от согласия наймодателя (за
исключением жилищного фонда,
принадлежавшего на праве застройки,
и специального жилищного фонда).
В этих случаях право прекращения
договора за изъятиями, указанными
в ст. 171 и 172, могло принадлежать
только нанимателю.
Статьей 166 ГК РСФСР 1922 г. закреплялось,
что наемная плата за жилые
помещения этой категории граждан
не могла быть выше ставок,
устанавливаемых местными исполнительными
комитетами.
Серьезные изменения в регулировании
жилищных отношений наступили
с принятием первого кодификационного
акта жилищного законодательства:
«О сохранении жилищного фонда
и улучшении жилищного хозяйства
в городах», утвержденного Постановлением
ЦИК и СНК СССР от 17 октября
1937 г..
Данным Постановлением отменялись
льготы и преимущества застройщиков,
управление государственным жилищным
фондом было возложено на местные
Советы и на те государственные
предприятия и учреждения, которые
имели в своем ведении жилищный
фонд. Впервые круг пользователей
жилыми помещениями по договору найма
в фонде местных Советов был ограничен
гражданами — физическими лицами. Впервые
была предусмотрена обязательная письменная
форма договора найма. Местным Советам
предоставлялось право передавать принадлежащие
им жилые дома (размером не свыше 60 кв.
м жилой площади) в пользование отдельным
гражданам на основе долгосрочных арендных
договоров, на срок от 5 до 10 лет.