Правовые вопросы открытия внутренних водных путей РФ для иностранного судоходства

      Относимость вод к внутренним или территориальным определяется не только международными конвенциями, но и национальным законодательством государства. Так, согласно п. 4 ст. 5 Закона РФ от 1 апреля 1993г. «О государственной границе Российской Федерации» к внутренним водам относятся:

        1) морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориальных вод РФ;

        2) воды портов РФ, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и иных сооружений портов;

        3) воды заливок, бухт, губ, лиманов, берега которых полностью принадлежат РФ, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуются один или несколько проходов. Если ширина каждого из них не превышает 24 морских миль;

       4) воды заливов, бухт, губ, лиманов, морей и проливов, исторически принадлежащих РФ, перечень которых объявляется Правительством РФ;

       5) воды рек, озер и иных водоемов, берега которых принадлежат РФ³.

      Прежде чем переходить к рассмотрению второй части понятия «внутренние водные пути», то есть, к рекам, озерам, каналам, водохранилищам, ручьям и пр., следует указать на некоторые общие как для морских, так и для речных внутренних водных путей правовые особенности их статуса, важные при осуществлении судоходства по ним иностранных судов смешанного плавания:

1) все внутренние воды  находятся под полным суверенитетом  прибрежного государства, которое определяет своим национальным законодательством, как их правовой режим, так и порядок деятельности в них;

         2) иностранные суда допускаются во внутренние воды, как правило, с согласия прибрежного государства. Исключения допускаются в случаях, когда суда совершают вынужденный заход в результате стихийного бедствия;

         3) во время пребывания во внутренних водах иностранные суда обязаны выполнять навигационные, радиотелеграфные, портовые, таможенные, пограничные, санитарные и иные правила, установленные для плавания и пребывания в этих водах, настолько они не противоречат международному праву;

4) некоторые ограничения в объеме осуществления юрисдикции прибрежным государством в отношении двусторонних соглашений государств;

        5) законодательство  прибрежного государства обычно предусматривает различия в осуществлении, определенного рода 
деятельности во внутренних водах для иностранных и своих 
судов;

        6) в соответствии с общепризнанными нормами международного 
права прибрежное государство, как правило, обладает исключительным правом устанавливать монополию на каботажные 
перевозки, спасательные операции, лоцманскую проводку, ледокольную проводку, рыбные и иные виды морских промыслов, добычи полезных ископаемых и пр. Изъятия из принципа суверенитета прибрежного государства над такими видами деятельности допускается в исключительных случаях на основе межправительственных соглашений⁴.

Конвенция ООН по морскому праву 1982г. в ст. 17 - 21 и других предусматривает право мирного прохода судов через территориальные воды иностранных государств. При этом суда, в том числе смешанного плавания, осуществляют мирный проход без какого-либо предварительного разрешения прибрежного государства или без уведомления его. Проходящие через территориальное море суда не должны нарушать «мир, добрый порядок и безопасность прибрежного государства». В ст. 19 Конвенции 1982г., перечисляется целый ряд видов деятельности, которые запрещены для совершающих мирный проход иностранных судов (маневры с оружием, сбор информации, погрузка-выгрузка товаров или валюты и т.д.).⁵

Если обратиться к понятию  мирного прохода (ст. 18 Конвенции 1982г.), то, как видно из п. «1б» ст. 18, разновидностью «мирного прохода» будет плавание судна с целью пройти во внутренние воды или выйти из них или ехать на якорь во внутренних водах на рейде или ошвартоваться у портового сооружения. Иначе говоря, мирный проход судна через территориальные воды во внутренние с постановкой в них на якорь или к причалу является особым самостоятельным видом (в правовом отношении) мирного прохода, предусмотренного Конвенцией 1982г.

Особый характер указанного вида мирного прохода проявляется в том, что первая часть его - пересечение судов территориального моря - не требует разрешения прибрежного государства, в то время как вторая часть - вход во внутренние воды прибрежного государства - требует разрешения или уведомления прибрежного государства. Кроме того, необходимо подчеркнуть, что во всех указанных случаях речь идет об открытых для захода иностранных судов морских и речных портах. Перечень открытых портов дается правительством страны и публикуется для всеобщего сведения в Извещениях мореплавателям.

Что касается международно-правовой доктрины относительно права торговых судов, включая суда смешанного плавания, входить в иностранные морские и речные порты, то она неоднозначна и для краткости может быть, сведена к двум основным концепциям:

1) прибрежное государство, обладая неограниченным суверенитетом над внутренними водами, может запретить заход иностранных судов в любой из своих портов, а также закрывать все свои порты в любое время. Исключение составляет лишь основанное на международно-правовом обычае право вынужденного захода при бедствии;

2) в мирное время морские торговые порты должны оставаться открытыми для внешней торговли. Согласно общепризнанному положению международного права торговые суда всех государств имеют право доступа в любой порт, служащий для внешней торговли⁶.

Борьба между сторонниками этих концепций продолжается и до сих пор, хотя в международном праве уже появились целый ряд актов, которыми в той или иной мере урегулирован этот вопрос. Например, Конвенция и Статут о свободе транзита от 30 апреля 1921г. (Барселона) предусмотрели, что «флоты всех наций должны пользоваться на основе полного равенства полной свободой захода в морские и речные порты». В ст. 2 Статута и Женевской Конвенции 1923 г. о международном режиме морских портов было предусмотрено, что суда всех договаривающихся государств имеют право свободного захода в любой порт государства-участника, посещаемый морскими судами и служащий для внешней торговли. Иначе говоря, и Барселонская, и Женевская конвенции и Статуты 1921г. и 1923г. основаны на первой концепции, ибо основой права захода судов в порты признают международный договор, по которому суверенные государства предоставляют судам других государств право входа в свои порты, расположенные во внутренних водах. В связи с этим особо следует подчеркнуть, что все порты - морские и речные - находятся во внутренних водах, над которыми «прибрежные государства имеют полный суверенитет», обладают «полной компетенцией и имеют над этими водами контроль и юрисдикцию». По  мнению  зарубежных  авторов, «общепризнанно только право захода судов в порты при бедствии», а общепризнанность захода судов в других случаях «как правовая категория не существует». Тот факт, что большинство портов мира постоянно открыты для посещения их иностранными судами является, бесспорно, позитивным, однако, - заявляет К. Хапакаа, - такое положение проистекает не из международного обычая, а скорее отражает общую (и суверенную) волю прибрежных государств. С юридической точки зрения, не имеется обязательств у прибрежных государств поступаться своим суверенитетом⁷. По мнению Я.Броунли, «представляется несомненным, что свободного права доступа в порты не существует, за исключением случаев, когда договоры о торговле предусматривают право свободного доступа на основе взаимности»⁸.

Сторонники второй концепции - Лаук, Гутенхейм, Коломбос, Хайд, Гавд Лапрадедь, Фошипь - основывают свою теорию свободы захода судов в морские и речные порты на основе международного обычая, на праве свободы торговли, свободе мореплавания, свободе сношений между народами. Так, Д. Коломбос считает, что не следует абсолютизировать суверенные права государств на запрещение использования его портов и гаваней, ибо это означало бы нарушение со стороны государства его обязанностей, налагаемых на него международным правом и состоящим в том, чтобы способствовать международному общению, мореплаванию в торговле⁹. По мнению Р. Лауна, «суда всех государств могут свободно входить в порты других государств». Этой же позиции придерживался третейский суд, вынося решение в 1958г. по спору между Саудовской Аравией и арабо-американской нефтяной компанией¹⁰.

В отечественной литературе, как и в зарубежной, нет единства мнений по указанной проблеме. Так, наряду с тем, что «современное общее международное право не содержит нормы, обязывающей государства держать какие-либо их морские порты открытыми для свободного иностранного судоходства», что «только само прибрежное государство может решить как суверенен этот вопрос»¹¹, государства, тем не менее, «вынуждены разрешать свободный заход в свои торговые порты торговым судам любого флага». Обобщенная позиция отечественных юристов выражена в следующей формуле: «государство свободно решает вопрос об открытии определенных своих портов для захода торговых судов иностранных государств или о закрытии доступа иностранных судов в те или иные порты»¹².

Вместе с тем, если исходить из п. 1 ст. 3 Конвенции об открытом море 1958г. и ст. 125 Конвенции ООН по морскому праву 1982г., которые предоставляют государству, не имеющему выхода к морю, право на доступ к морю и «свободу транзита через территории государств транзита всеми транспортными средствами», включая, естественно внутренние суда и суда смешанного плавания, то «условия и порядок осуществления свободы транзита», которые согласовываются между внутриконтинентальным и прибрежным государствами, можно рассматривать как своеобразное согласие прибрежного государства на посещение его портов судами внутриконтинентальных государств. Отсюда можно сделать вывод, что «свобода транзита через территории государств транзита всеми транспортными средствами» (п. 2 ст. 125 Конвенции 1982г.), в том числе судами смешанного плавания по внутренним водным путям (морским и речным, озерным и пр.), представляет собой особый вид мирного прохода, осуществляемого по внутренним водным путям.

Свободу транзита или «транзитный проход» следует рассматривать как родовое понятие, подразделяемое на ряд видов прохода в зависимости от используемого транспорта:

1) железнодорожный транзитный проход;

2) автомобильный транзитный проход;

3) трубопроводный транзитный проход;

4) речной (озерный) транзитный проход, осуществляемый судами внутреннего  и смешанного плавания по рекам, озерам, каналам, водохранилищам и прочим водным источникам.

Именно последний (четвертый) вид  транзитного прохода, по внутренним водным путям (своим для внутриконтинентального государства и принадлежащим прибрежным, государствам или государству), осуществляемый как в сторону моря, так и со стороны моря, следует квалифицировать как еще один вид мирного прохода, в данном случае мирного прохода по внутренним водным путям.

      На практике довольно часто встречается сходный с рассмотренным выше вид мирного прохода по внутренним водным путям одного или нескольких государств. Объективным условием такого мирного прохода является расположение морского или речного порта, в который следует морское или смешанного плавания судно, где-либо в глубине территории прибрежного или внутриконтинентального государства на одной из рек, на озере, водохранилище и пр. В этом случае судно, идущее с моря, совершает мирный проход через территориальные воды прибрежного государства, входит в его внутренние морские воды и пересекает их, а затем продолжает совершать мирный проход, входит в его внутренние речные (озерные) воды и продолжает путь до порта назначения. Например, порт Лаккаванна (США) на озере Эри находится на расстоянии свыше 700 миль от морского берега.1 Порт Гамбург расположен в реке Эльбе на расстоянии 411 км от устья реки2 и так далее. При таком следовании к порту назначения судно может пересечь территорию не одного, а нескольких государств.

Например, при плавании по Дунаю со стороны Черного моря судно может пройти до порта назначения через территории Румынии, Болгарии, Югославии, Венгрии, Чехии, Австрии и ФРГ. Большинство указанных государств имеют выход к морю непосредственно, а  Венгрия, Чехия, Австрия являются внутриконтинентальными государствами. Применительно к этим государствам два вида мирного прохода - транзитный проход к морю и обратно для внутриконтинентальных государств и мирный проход по внутренним водным путям к портам.

§2. Правовые вопросы открытия внутренних водных путей РФ для иностранного судоходства

Сейчас в соответствии со статьей 23 Кодекса внутреннего водного  транспорта (КВТ) РФ плавание по ВВП  РФ допускается только под флагом РФ. На основании решения правительства  может быть разрешено плавание, в  том числе в целях транзита, отдельного судна под флагом иностранного государства. Для этого компетентный орган иностранного государства  должен обратиться в Правительство  РФ.

В целях упрощения этого порядка  Минтрансом была проведена соответствующая  работа по выпуску постановления  Правительства РФ об утверждении  «Положения о получении разрешения на право плавания судов под иностранным  флагом по ВВП» от 16 февраля 2008 года №85. В соответствии с этим положением для запуска процесса необходимо обращение заинтересованного компетентного  органа иностранного государства в  Министерство транспорта. На согласование всех документов уходит порой до месяца. Очевидно, что это положение небезупречно и требует усовершенствования.