Налоговый контроль

1 Процедура проведения  налогового контроля в Российской  Федерации

1. Правовые аспекты осуществления налогового контроля

Налоговый контроль представляет собой систему действий налоговых и иных государственных органов по надзору за выполнением фискальнообязанными лицами (в первую очередь налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами, кредитными организациями) норм налогового законодательства, являющуюся одним из этапов налогообложения. В широком смысле налоговый контроль направлен на обеспечение правильного исчисления, своевременного и полного внесения налогов и сборов в бюджет (государственные внебюджетные фонды). 
В соответствии с законодательством налоговый контроль в РФ осуществляют следующие органы:

• налоговые органы;
• таможенные органы;
• органы государственных внебюджетных фондов.

В соответствии со ст. 82 НК РФ должностные лица таможенных органов  и органов государственных внебюджетных фондов наделены контрольными полномочиями в сфере налогообложения в пределах своей компетенции: таможенные органы следят за полнотой и своевременностью уплаты налогов, взимаемых при перемещении товаров через таможенную границу РФ; органы государственных внебюджетных фондов – за полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов, поступающих в соответствующие государственные внебюджетные фонды.¹

Отдельно следует сказать  о роли Федеральной службы налоговой  полиции России (ФСНП России), которая  не относится к органам, непосредственно  осуществляющим налоговый контроль, и исполняет вспомогательные функции по обеспечению соответствующей деятельности должностных лиц налоговых органов. Органы ФСНП России по запросу налоговых органов участвуют в проведении налоговых проверок, обеспечивая безопасность должностных лиц налоговых органов, проводящих указанные проверки, и оказывая оперативное содействие в добывании информации, необходимой для целей проверок.²

При осуществлении своей  работы государственные налоговые  инспекции руководствуются определенным перечнем нормативно-правовых актов. Данный перечень изменяется и дополняется в связи с переменами в экономической и политической ситуации в стране.

На первом месте стоит  основной закон страны – Конституция  РФ. Содержащиеся в ней нормы, регулирующие налоговые отношения, имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории РФ. Они детализируются в законах и подзаконных актах, регулирующих как организацию работы налоговых инспекций, так и конкретные сферы налогообложения.

С 1 января 1999 г. вторым по значимости является Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. Кодекс устанавливает систему налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, в том числе:

1) виды налогов и  сборов, взимаемых в Российской  Федерации;

2) основания возникновения  (изменения, прекращения) и порядок  исполнения обязанностей по уплате  налогов и сборов;

3) принципы установления, введения в действие и прекращения действия ранее введенных налогов и сборов субъектов Российской Федерации и местных налогов и сборов;

4) права и обязанности  налогоплательщиков, налоговых органов  и других участников отношений,  регулируемых законодательством  о налогах и сборах;

5) формы и методы налогового контроля;

6) ответственность за  совершение налоговых правонарушений;

7) порядок обжалования  актов налоговых органов и  действий (бездействия) и их должностных  лиц.³

В настоящее время  Налоговый Кодекс является определяющим в сфере налоговых отношений и при осуществлении налогового контроля.

До 1 января 1999 г. перечисленные  выше положения регулировались несколькими  основными законами, в их числе: Закон  РФ от 21 марта 1991 г. «О Государственной  налоговой службе РСФСР»; Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г.

Одновременно с принятием  Закона «Об основах налоговой  системы» были приняты Федеральные  законы, детализирующие его положения. В частности, к таким законам  относятся Закон «О налоге на налоге на прибыль с предприятий», «Об акцизах», то есть к каждому налогу был принят соответствующий закон. Данная категория нормативных актов постоянно меняется в соответствии с налоговой политикой государства.⁴

Следующим нормативно-правовым источником являются подзаконные акты по вопросам налогообложения и организации работы налоговой инспекции. К таким актам относятся указы президента РФ. Так 23.12.98г. был издан Указ Президента №1635 «О Министерстве РФ по налогам и сборам», которым Государственная Налоговая Служба РФ была преобразована в Министерство РФ по Налогам и Сборам.

Другими самостоятельными источниками налогового права являются постановления и распоряжения Правительства  РФ по налогам и другим обязательным платежам (в них в основном определяются налоговые ставки или налоговые льготы); акты Министерства по налогам и сборам, регулирующие налоговый контроль и содержащие предписания по процедурам взимания различных видов налогов в масштабах всей страны (инструкции, разъяснения, письма и т.д.); местные подзаконные акты по вопросам налогообложения, издаваемые представительными органами краев и областей, а также городов и районов.

В процессе осуществления  налогового контроля налоговые органы активно взаимодействуют с органами ГТК РФ, ФСНП России, государственных внебюджетных фондов и другими входящими в систему исполнительной власти органами специальной компетенции – министерствами, службами, ведомствами. Правовой основой такого сотрудничества выступают нормы налогового законодательства, а практическая координация действий осуществляется на основании заключенных между ними публично-правовых договоров – соглашений. Указанные органы информируют друг друга об имеющихся материалах, о нарушениях законодательства, о налогах и сборах и налоговых преступлениях, о принятых мерах по их пресечению, о проводимых налоговых проверках, обмениваются другой несводимой информацией.

Таким образом, основным документом, регулирующим работу Государственных  налоговых инспекций по контролю за соблюдением налогового законодательства с 1 января 1999 г. является Налоговый кодекс РФ. Однако изданные до введения в действие части первой Налогового Кодекса нормативно-правовые акты (отдельные их статьи, пункты) Президента РФ и Правительства РФ, которые согласно части первой Налогового Кодекса РФ могут регулироваться только федеральными законами или частью второй Налогового Кодекса, действуют до введения соответствующих законов или части второй Налогового Кодекса.

2. Формы и методы налогового контроля

Порядок осуществления  налогового контроля, формы его проведения, а также права и обязанности участников мероприятий налогового контроля, регулируются положениями гл. 14 НК РФ.

Налоговый контроль осуществляется вышеуказанными органами в отношении  налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов. При этом непосредственными целями налогового контроля являются:

1. выявление налоговых правонарушений и налоговых преступлений;
2. предупреждение их совершения в будущем;
3. обеспечение неотвратимости наступления налоговой ответственности.

Для достижений указанных целей налоговыми и иными контролирующими органами используются следующие основные формы (способы) налогового контроля:

• учет налогоплательщиков;
• налоговые проверки;
• контроль за расходами физических лиц.

В процессе осуществления  указанных форм налогового контроля производятся проверки и иные действия по исполнению налогоплательщиками требований законодательства о постановке на налоговый учет и иных связанных с учетом обязанностей; исполнению налоговыми агентами обязанностей по исчислению, удержанию у налогоплательщиков и перечислению в соответствующий бюджет (государственный внебюджетный фонд) налогов и сборов; соблюдению налогоплательщиками и иными лицами процессуального порядка, предусмотренного налоговым законодательством; соблюдению банками обязанностей, предусмотренных налоговым законодательством; правильности применения контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением; предупреждению и пресечению нарушений законодательства о налогах и сборах; выявлению нарушителей налогового законодательства и привлечению их к ответственности.

1. Учет налогоплательщиков (регистрация предприятий).

Налогоплательщик должен встать на налоговый учет по месту  нахождения организации, местам нахождения ее обособленных подразделений, месту  жительства физического лица, а также по месту нахождения принадлежащего им недвижимого имущества и транспортных средств, подлежащих налогообложению.

После введение в действие части первой НК РФ филиалы и др. обособленные подразделения не являются самостоятельными налогоплательщиками, а лишь выполняют функции головной организации по уплате налогов и сборов по месту нахождения этих филиалов и иных подразделений (ст. 19 НК РФ). Вместе с тем организациям предписано вставать на налоговый учет и по месту своего нахождения, и по месту нахождения филиалов. Кроме того, налогоплательщик обязан письменно уведомить налоговый орган по месту учета обо всех обособленных подразделениях, созданных на территории РФ, в течения одного месяца со дня их создания. Местом нахождения организации признается место его государственной организации, т.е. юридический адрес, который поименован в учредительных документах. Местом нахождения филиалов и др. обособленных подразделений организации признается место осуществления этой организацией деятельности через свое обособленное подразделение. 
Налоговый кодекс различает понятия "место нахождения организации" и "место осуществления организацией своей деятельности". Дело в том, что понятие места нахождения организации связано лишь с учетом налогоплательщиков, тогда как критерий места осуществления деятельности – с определением момента возникновения обязательств по уплате ряда налогов, в первую очередь, местных.⁵ Право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции. Регистрации подлежат права: собственности, хозяйственного ведения, оперативного управления, пожизненного наследуемого владения, постоянного пользования, а также ипотека и сервитут.

Постановка на налоговый  учет физических лиц, не являющихся индивидуальными  предпринимателями, осуществляется налоговым  органом по месту жительства на основе информации, предоставляемой организациями, осуществляющими регистрацию физических лиц по месту жительства или регистрацию актов гражданского состояния. Такие организации обязаны сообщать соответственно о фактах регистрации, рождения и смерти физических лиц в налоговые органы по месту своего нахождения в течение 10 дней после регистрации указанных лиц или фактов.⁶

Налоговый орган обязан в течение 5 дней со дня подачи всех необходимых документов осуществить  постановку на учет налогоплательщика  и выдать соответствующее свидетельство. Каждому налогоплательщику присваивается единый по всем налогам и сборам, в том числе подлежащим уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации и на всей территории Российской Федерации, идентификационный номер налогоплательщика. Порядок и условия присвоения, применения, а также изменения идентификационного номера налогоплательщика регулируются приказом ГНС РФ от 27.11.98 "Об утверждении порядка и условий присвоения, применения, а также изменения идентификационного номера налогоплательщика и форм документов, используемых при учете в налоговом органе юридических и физических лиц", зарегистрированным в Минюсте РФ 22.12.98 № 1664.⁷

2. Выездные налоговые проверки.

С принятием Налогового кодекса Российской Федерации впервые  на уровне закона регламентирован порядок проведения налоговых проверок. С одной стороны, это является гарантией прав налогоплательщика при проведении проверки, а с другой – облегчает работу должностных лиц налоговых органов, так как им предоставлен ряд дополнительных возможностей и полномочий, которыми они ранее не располагали. Из статьи 82 Налогового кодекса Российской Федерации следует, что налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах их компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода.⁸

Налоговый кодекс Российской Федерации ограничил и четко  определил круг лиц, которые могут  проводить проверки соблюдения законодательства о налогах и сборах. Как и остальные формы налогового контроля, проверки проводятся только должностными лицами налоговых органов. Налоговые органы – это Министерство Российской Федерации по налогам и сборам и его подразделения. В отношении плательщиков единого социального налога (взноса) налоговые органы проводят все предусмотренные НК РФ мероприятия налогового контроля. Это правило установлено ст.9 Федерального закона "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах". Налоговые проверки могут также проводиться таможенными органами, но только в отношении налогов, подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации. 
В первоначальной редакции ст. 87 НК РФ было указано, что налоговой проверкой могут быть охвачены не более чем три календарных года деятельности налогоплательщика, предшествовавших году проведения проверки. В отличие от камеральной налоговой проверки, которая проводится периодически по предоставлении налогоплательщиком соответствующих документов, выездная проверка может проводиться только на основании решения руководителя налогового органа.⁹