Формы политико-территориального устройства государства

      Итак, функционирование механизма федеративных отношений в России отличается значительным своеобразием. Оно заключается еще и в том, что имеется значительное число проблем.

      Важнейшей из них является отсутствие единого правового пространства. В конституциях ряда республик содержатся нормы, противоречащие Конституции Российской Федерации. Это, по мнению Н.П. Медеведева, вносит элементы конфедерализма в организацию государственно-политической системы Причин здесь несколько. Но важнейшей из них, как считает Е.С. Строев, является нечеткое распределение российским законодательством компетенции федерации и ее субъектов, что создает столь "широкое" и аморфное правовое поле, что каждая из участвующих в федеративных отношениях сторон "имеет возможность трактовать конституционные основы развития российского общества в свою пользу" [27; 7]. Встает проблема приведения нормативных актов, принятых в сфере совместной компетенции, во взаимное соответствие, причем не до, а после принятия.

      Еще одно негативное последствие неопределенности в законодательной сфере, никоим образом не гармонирующее с провозглашаемым в Конституции идеалом правового государства, - "диффузия ответственности разных эшелонов власти, связанная с параллелизмом структур и законодательства" [20; 131].

      Следующей важной проблемой отечественного федерализма является неравенство субъектов Российской Федерации, обусловленное функционированием института двусторонних договоров и соглашений между Центром и регионами. Исследователи этого процесса констатируют, что "после заключения названных договоров и соглашений начала углубляться тенденция повышения правового и социально-экономического статуса субъектов Федерации, подписавших подобные договоры и соглашения с Центром, по сравнению со статусом субъектов федерации, не подписавших таких договоров" [22; 14].

      При этом имеется значительная дифференциация по статусу и следи группы заключивших подобные договора регионов. Зачастую увеличение прав регионов не сопровождается адекватным ростом ответственности региональных властей перед Федерацией и проживающими на территории этих регионов гражданами [22; 14]. Таким образом, договорной процесс выступает как "очередное... средство легализации не ограниченной законом власти бюрократических элит в центре и на местах".

      Договорной процесс затрагивает и сферу бюджетного федерализма, - ряд регионов увеличивают свои полномочия в фискальной сфере, что в условиях централизованной системы финансово-бюджетных отношений приводит к мультипликации регионального неравенства - "возникает система узаконенного неравенства федеративных отношений" [19; 113].

      Говоря о причинах неравномерности развития субъектов Федерации нельзя забывать и об объективном для эволюции российской государственности процессе, - упоминавшемся выше факте образования субъектов Федерации решенияìè центральной власти, - которые, в условиях перехода от фиктивного федерализма к реальному, с большим трудом, по причинам, прежде всего экономическим, претендуют на статус самостоятельных субъектов Федерации. Разрешить данное противоречие путем механического укрепления субъектов Федерации невозможно, через соглашение между субъектами, как предусматривает ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации, - малореально.

      Еще одна проблема реализуемой модели федерации связана с эскалацией потенциала этнической конфликтности под влиянием доставшейся от советской эпохи идеологемы "национальной государственности". Возникает проблема отношений между представителями титульной нации и прочими постоянными жителями "национального" региона. Наличие подобных образований означает появление поля деятельности для политиков, эксплуатирующих лозунги этнических или региональных интересов и, соответственно, пытающихся выступать в роли их защитников. Но подобная деятельность объективно требует поддержания определенного уровня конфликтности в отношениях с центральной властью, что оказывает дезорганизующее влияние на механизм федеративных отношений [20; 137].

      Другой аспект этой проблемы заключается в том, что из 128 статистически учетных этносов Российской Федерации лишь 21 имеет свои государственные образования, еще 11 - автономные образования. Остальные этнические группы собственной государственности не имеют. Подобное положение скрывает в себе государство дестабилизирующий и этноконфликтный потенциал, способный при определенных условиях привести к кризису государственности. Кроме того, в сложившейся ситуации получилось так, что в устройстве федерации политические приоритеты получила не государствообразующая нация - русская, а другие народы России, составляющие всего 13% населения. По существу, федерализация проведена в интересах меньшинства населения.

      В.Ф. Шумейко видит одно из главных препятствий в становлении российского федерализма в отсутствии "федералистского согласия", т.е. "такой федералистской идеологии, которая пронизывала бы сознание всех политиков, всех граждан... Пока оно не сформируется, самые лучшие законы, самые совершенные структуры не раскроют всех таящихся в них возможностей" [32; 12].

      Итак, формирующийся механизм федеративных отношений в России сталкивается с различными трудностями. Одной из самых значительных из них является неадекватность реализуемой модели федерализма провозглашаемым в Конституции принципам, потребностям российского общества.

3. Дискуссии о перспективах развития российского федерализма

      Современный российский федерализм испытывает трудности не только практически-политического, но и теоретического порядка. Это связано с недостаточной проработкой принципов федерализма применительно к российским условиям как в XIX, так и в конце XX в. В русской политической мысли были и убежденные сторонники, и категорические противники федерализации России. Среди сторонников - Н. Муравьев с его проектом преобразования России на началах федерализма, члены "Общества соединенных славян", сочетавшие в своей программе федералистские и панславистские принципы, М. Бакунин, противопоставивший существующим государствам "великий, спасительный принцип Федерализма..." [5; 17] (впоследствии он перешел на конфедералистскую позицию), П. Кропоткин, создавший Лигу Федералистов, объединившую приверженные к федерализму политические партии, П. Сорокин, считавший идеальным для России "превращение в свободную федерацию народов, спаянную сознанием общности интересов, глубокой привязанности к общему отечеству..." [26; 174]. Среди противников введения федерации в России - П. Пестель, считавший федеративное государственное устройство неприемлемым для России "при обширном ее пространстве и большом различии племен, ее населяющих" [12; 456], И.А. Ильин, о точке зрения которого упоминалось выше, В.П. Семенов Тян-Шанский, писавший, что федеративное устройство России "было бы для нее безусловно гибельно в смысле могущественного владения" [23; 161], А.С. Ященко, хотя и отличавший положительные свойства федеративного устройства как такового, указывал на необходимость противодействия всякому федеративному течению в России, как разрушительному [15; 118].

      Что касается политических партий, поддерживавших идею установления в России федеративного государственного устройства, то сюда можно отнести, прежде всего, национальные партии ("Дашнакцутюн", "Социал-демократы в Польше и Литве"), что отражает скорее стремление национальных окраин к автономии, чем к федерации. Из общероссийских партий идею федерации поддерживали только социалисты-революционеры. Большевики же, организовавшие Россию на началах Федерализма, будучи открытыми унитаристами, приняли федеративное устройство в силу острой необходимости в условиях распадающегося государства, как переходную ступень на пути к социалистическому унитаризму, не имея при этом ни теоретического, ни практического опыта.

      Постсоветский этап развития России, переход от "декоративного" к "реальному" федерализму вызвал целый ряд проблем, о которых сказано выше, обострил все задачи федерализации, способствовав возобновлению дискуссий о путях дальнейшего развития российской государственности.

      Анализ литературы показывает, что дальнейшее развитие России возможно в трех основных направлениях: на унитаризацию, на совершенствование модели федерализма, на формирование конфедерации. Последняя точка зрения имеет наименьшее число приверженцев. К ним относятся З. Бжезинский и ряд прозападно настроенных специалистов. Сюда же, впрочем, можно отнести и тех, кто настаивает на сохранении без изменений имеющейся модели федерации, т.к., по мнению аналитиков, "продолжение договорного устройства вне рамок общей для регионов страны социально-экономической и нормативно-правовой базы... неизбежно разрушит единое социально-экономическое, правовое и политическое пространство и в результате - Российскую Федерацию в целом" [22; 10-11].

      Крупнейший представитель унитаристской традиции в русской политической мысли - А.И. Солженицын. О его воззрениях на введение федерализма в России уже говорилось. Тем более он не приемлет федеративное устройство по национально-государственному типу ("злогениальное изобретение") и практику заключения двусторонних договоров и соглашений между центральной властью и субъектами Федерации ("Связанная десятками этих дополнительных договоров и еще сотнями подобных соглашений, Россия вообще станет недееспособным государством"). Необходимо предпринять эволюционный переход к унитарному государству, - считает Солженицын. Для этого необходимо ввести на место национально-территориального чисто территориальное, т.е. губернское государственное устройство. Разделение полномочий между Центром и регионами необходимо, но оно должно иметь форму не отдельных договоров, а единого для всей страны закона. Кроме того, должно быть проведено аналогичное разделение между губернскими и районными властями [25; 103-104].

      Из политических партий современной России тезис о необходимости перехода к унитаризму содержит программа Либерально-демократической партии России.

      Ряд авторов (А. Осипов, А. Подберезкин) также полагают, что оптимальным вариантом развития России является унитарное государство с развитым региональным самоуправлением. Но считая, что предложение ликвидировать ныне существующие национально-государственные образования способно привести к обострению межнациональных отношений, что переход к унитаризму в ближайшем будущем маловероятен, учитывая степень защищенности Конституции от изменений и состав верхней палаты парламента, они видят наиболее соответствующим стратегическим и геополитическим интересам российского общества следующий сценарий развития - формирование программы, обеспечивающей становление и развитие в границах России реальной федерации.

      Для этого, как считает А. Осипов, необходимо реализовать в России федерацию по типу германской, в которой региональные органы власти могут действовать в сфере конкурирующей компетенции только тогда, когда свои полномочия не использует федеральная власть [20; 137].

      По мнению авторов доклада научно-экспертного совета при председателе Совета Федерации Федерального Собрания России, сформировать социально-экономические, этнополитические и нормативно-правовые основы российского федерализма можно только при соблюдении следующих требований:

1. безусловное соблюдение принципа равенства всех субъектов Федерации в их взаимоотношениях, как с Федерацией, так и в целом друг с другом. Сделать это, необходимо постепенно приведя законодательную базу регионов в соответствие с Конституцией РФ, не допуская никаких исключений;
2. признание практики подмены социально-экономических и правовых основ развития российского федерализма этнополитическими основами угрожающей национальной безопасности, стратегическим интересам общества и Российского государства. Должно быть исключено социально-экономическое неравенство регионов (республик и областей) в области выделения субсидий, трансфертов, выдачи экспортных квот и пошлин;
3. отказ от федеральной поддержки субъектов федерации, чье руководство способствует дискриминации "нетитульных наций", и деятельность исполнительных органов государственной власти которых не соответствует вышеназванным требованиям, нарушая тем самым целостность экономического, информационного, политического пространства России;
4. введение в федеративные отношения элементов асимметричности только после законодательного закрепления и создания механизмов реализации первых трех требования и исключительно на временной основе. Исключения, асимметричность в отношении центра и субъектов, должны рассматриваться не как уступка субъекту, не как тактический компромисс центральных и региональных политических элит, а как инструмент укрепления -единого государства [21; 236-238].

      Таким образом, можно констатировать, что разрешение проблем российского федерализма, становление адекватного заложенным в Конституции принципам механизма федеративных отношений видится в закреплении и реализации принципов классического федерализма. Ряд специалистов добавляют к вышеперечисленным еще несколько задач, разрешение которых должно способствовать становлению реального федерализма. Это, прежде всего, конкретизация местного самоуправления, которое необходимо не только для оперативного и качественного решения локальных проблем, но и по причини его полезности для государственного устройства в целом - как противовеса центробежным устремлениям регионов [19; 117].