Формы политико-территориального устройства государства

а) "эксплицитная или подразумеваемая идеологема суверенного или квазисуверенного характера полномочий, имеющихся у частей федерации",

б) "наличие у субъектов федерации собственной системы исполнительной власти (иногда и судебной) или двойное подчинение исполнительных органов федерации и ее субъектам..." [20; 122].

      Эти черты являются универсальными, но, с другой стороны, многие признаки федераций нельзя признать бьющими и всеобъемлющими, но они являются важнейшими признаками определенной группы федераций, что может быть значимо для осмысления феномена федерализма в целом.

      Австрийский ученый Д. Соломон выделил следующие черты, свойственные большинству классических федераций:

1. наличие у центрального правительства полноты власти для управления субъектами федерации;
2. конституционное распределение полномочий таким образом, чтобы они не могли измениться ни федеральным правительством, ни правительством субъектов федерации;
3. достаточный объем полномочий у федерации и ее субъектов для того, чтобы прямо воздействовать на граждан, чтобы правительства субъектов федерации не действовали лишь как посредники при применении полномочий центрального правительства, т.е. не были объектами федеральной власти;
4. обеспечение со стороны судебной власти такого положения, чтобы ни центральная власть, ни местная не преступали пределов своих полномочий, установленных конституцией [24; 145].

      Советский ученый А.А. Празаускас в работе "Индия: национальная политика и федерализм" основными признаками федерализма считает:

1. разделение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации;
2. конституционные гарантии территориальной целостности субъектов федерации;
3. исключительный контроль федерального центра над внешними сношениями и обороной;
4. верховенство центра в принятии поправок к федеральной конституции;
5. двухпалатная структура федеральной законодательной власти;
6. разделение судебной власти или двухступенчатая система судов, включающая высший федеральный суд и независимые от него суды субъектов федерации;
7. разделение служб.

      Такие выводы А.А. Празаускас сделал в основном, опираясь на опыт индийского федерализма, но следует отметить, что они имеют общепринципиальное значение.

      Современные российские исследователи Р.Г. Абдулатипов и Л.Ф. Болтенкова выделяют десять элементов, составляющих понятие принципа федерализма:

1. определение государственной власти как федеративной;
2. осуществление государственной власти на основе договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации;
3. самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий;
4. формальное равноправие субъектов федерации;
5. право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий;
6. право выбора субъектом федерации формы своей политической организации;
7. системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федераций;
8. обязанность субъекта сохранять целостность федерации и ее исторически сложившейся территории;
9. исключительное право федерации вступать в более крупные союзы;
10. невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо союзы за ее пределами [2; 21-25].

      Необходимо отметить, что не одна из ныне существующих федераций не соответствует всем этим десяти чертам одновременно.

      Что касается федерализма именно как способа территориальной организации государственно-политической системы, то Д.В. Доленко выделил три агрегированных черты:

1. взаимодействие центра с региональными центрами власти на основе разделения полномочий;
2. участие региональных политических организмов в формировании структуры власти центра;
3. решающая роль центра в формировании региональных центров власти, т.е. в централизации и децентрализации политической системы государства

      Одним из важнейших для понимания сущности федерализма является вопрос о государственном суверенитете в федерации. В политико-правовой науке вопрос этот остается дискуссионным. Спор при этом, начиная с XIX в., ведется между сторонниками трех конфликтующих позиций. Представители первой - Г. Еллинек, П. Лабанд, В. Чиллоуби - считали, что суверенитетом обладает лишь федеративное государство в целом, т.к. государство, входящее в состав другого, т.е. в известной степени подчиненное ему, не может обладать "полной независимостью во внутренних делах и в ведении внешней политики" [30; 361]. Противоположную точку зрения высказывали М. Зейдель и Дж. Кэлхун, по мнению которых суверенитет принадлежит составным частям федерации, обладающим правом цессии. Но в этом случае союзное государство будет иметь не государственно-правовой, а международно-правовой характер, т.е. станет союзом государств - конфедерацией. Третий, компромиссный подход, делится на две ветви. К первой относятся А. Токвиль, Г. Вайу и др., утверждавшие, что суверенитет делится между федерацией и ее субъектами в соответствии с закрепленной в конституции долей разделения властных полномочий по вертикали. Второй подход сформулирован русским государствоведом А.С. Ященко в теории сотрудничества различных органов власти в образовании суверенитета, согласно которой в федерации суверенитет не принадлежит ни центру, ни субъектам, но лишь тому и другому в их соединении в неразрывное целое. Носителем суверенитета является только общегосударственная власть, образующаяся на основе консенсуса местных и центральных властей. Как пишет одна из современных сторонников этой концепции Г.И. Королева-Конопляная, "в федеральном государстве власть заключена в сферах, находящихся в юрисдикции федеральных частей и центра не рядом с друг другом... а в друг друге" [15; 114].

      Различаются несколько моделей федерализма (хотя в юриспруденции вопрос о правомерности выделения их остается открытым). В частности В.Е. Чиркин на основе изучения государственно-правового и политического опыта федеративных государств выделили следующие модели:

1. основанные на союзе государств и автономии союзных частей;
2. договорные и конституционные федерации;
3. централизованные и децентрализованные;
4. симметричные и асимметричные, причем асимметричные включают в себя: структурно-асимметричные, скрытую асимметрию и явную асимметрию [31; 150-151].

      В рамках этих моделей может реализовываться та или иная концепция федерализма. Существуют две основные концепции реализации федеративных отношений - дуалистическая и кооперативная. Первая, получившая обоснование в сборнике политических эссе "Федералист" и интерпретированная впоследствии А. Токвилем, усматривает суть федерализма в разделении полномочий и функций между союзной властью и властями субъектов федерации на основании конституционно-правового статуса последних. Вторая концепция акцентирует внимание на сотрудничестве между элементами федеративной структуры и вообще на практической стороне федерализма. Эта, более гибкая, по сравнению с дуалистической, концепция получила распространение в различных формах во многих странах (оригинальная модификация кооперативного федерализма в Канаде, коррелятивный федерализм в Австралии).

      Существуют также концепции интеграционного (Латинская Америка), контактного (Австралия), двуязычного (Канада) и др. федерализма. Для более четкого выделения понятия федерализм необходимо отграничить его от конфедерализма. В современной политологической литературе конфедерации рассматриваются как союзы суверенных государств с целью защиты извне и совместного осуществления определенных государственного плана, к числу признаков которых относят:

1. образование финансовых ресурсов союза из взносов государств - членов;
2. принадлежность вооруженных сил каждому из государств - членов, хотя формально они могут находиться под общим командованием;
3. вступление союзных законов в силу, только после опубликования их каждым членом союза (право нуллификации);
4. составление законодательного органа из равного количества представителей субъектов конфедерации, обладающих равными правами;
5. отсутствие общего для всех государств - членов бюрократического аппарата;
6. коллегиальный характер исполнительных органов;
7. несмотря на то, что международная политика проводится совместно, не исключается самостоятельность в конкретных вопросах.

      Конфедерация является образованием международно-правового, а не государственно-правового характера. В союз вступают лишь правительства, а не народы, новой союзной нации не создается [9; 27-28]. Конфедерации являются нестабильными образованьями. Они существуют пока действуют факторы, побудившие их к сплочению, а потом распадаются (Ахейский и Этамийский союзы) или преобразуются в федерацию (Швейцария) либо в унитарное государство (Нидерланды). Почему это происходит, что способствует образованию и сохранению федеративной формы государственного устройства, какие преимущества она имеет перед унитаризмом, когда какую форму территориальной организации власти необходимо предпочесть - эти вопросы рассматриваются политической наукой и являются важнейшими для нашей стоящей на перепутье страны.

2. Основания федерализма

      История свидетельствует, что не существует универсальной формы государственного устройства. Государственная форма, приносящая благоденствия одному народу, будет гибельна для другого. Федеративное, как и всякое другое, государственное устройство имеет свои основания, без которых государство либо развалится от гражданских смут и трений, либо станет де-факто унитарным (такие федерации называются фиктивными или псевдо-федерациями).

      Говоря о жизненных основах федерации, И.А. Ильин выделял следующие:

1. Наличие нескольких самостоятельно оформленных государств, договаривающихся друг с другом о соединении в новое государство. Эта черта характерна для классических федераций, образовавшихся в XVII - начало XX вв. (США, Швейцария, Германия, Австралия), но новейшая история знает случаи создания стабильных федеративных образований через федерализации унитарных государств (Бельгия).
2. Эти оформленные государства должны быть сравнительно невелики. "Есть территориальные, этнические и хозяйственные размеры, при которых федеративная форма совсем не "рентируется": она становится не облегчением порядка, безопасности жизни и хозяйства, а нелепым затруднением", ибо "чем больше территория, чем многочисленнее население, чем разнообразнее составляющие его народы, чем сложнее и крупнее державные задачи - тем труднее осуществить федеративную форму государства..." [11; 219].
3. Действительная необходимость объединяющихся государств друг в друге. "Там, где центробежные силы превышают центростремительные и где малые государства неспособны к объединению, там ищут спасения не в федеративной, а в унитарной форме! <...> Если же имеется налицо множество национальностей, различных по языку, по крови, по религии, то федеративное объединение их будет почти невероятным". [11; 220].
4. Высокий уровень развития правосознания у народов объединяющихся стран. "...федерация и демократия возможны только там, где в народе воспитано чувство долга, где ему присущи свободная лояльность, верность обязательствам и договорам, чувство собственного достоинства и чести, и способность к общинному и государственному самоуправлению" [11; 20].
5. Способность объединяющихся народов к компромиссу, что предполагает их определенную культурную гомогенность, т.к. при определенном уровне экономической, этноконфессиональной, культурно-ментальной дифференциации соглашение становится практически невозможным [113; 21].

      Современные исследователи среди факторов, способствующих сохранению федеративного устройства, выделяют следующие:

1. Экономическая выгода именно союзнических отношений и противодействие централизации со стороны групп капитала, влияние которых ограничивается региональным уровнем.
2. "Федеративный" характер существующих политических партий (например, в США, Канаде, Австралии): их структура приспособлена к федеративному устройству, партии на местах располагают большой властью.
3. Большая, по сравнению со страной в целом, общность (культурная, языковая, историческая, религиозная и т.д.) частей федеративного государства.
4. Особенности географического положения субъектов федерации (большая территория федерации, наличие естественных препятствий и т.д.).
5. Психологический фактор. "Можно сказать, что федерация имеет в общественном сознании корни более глубокие, чем даже в государственно-правовых институтах, и в меньшей мере, чем они, подвержена воздействию происходящих в мире изменений" [24; 5].

      Но, как известно, федерация не единственная форма объединения государств. Разрозненные государственные образования зачаñтую объединяются на основе унитаризма, (Франция состояла из 161 полугосударственного образования к началу XIX в. слившихся в единую державу, Италия в середине XIX в. состояла из 9 королевств, герцогств и княжеств, от которых сейчас сохранились лишь названия). Что же побуждает государства объединяться именно в федерации или даже реорганизовывать унитарное государственное устройство по принципу федерализма?

      При возникновении федерация рассматривалась как целесообразная форма демократии в большом по размерам государстве. Такой точки зрения придерживались Ш. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, авторы "Федералиста", А. Токвиль Д. Соломон считает, что федеративная система оправдывает себя в силу того, что у правительств субъектов федерации имеется юридическая власть над меньшими по размерам единицами, а это позволяет им быть "ближе к народу", чем федеральное правительство. Еще один довод, по его мнению, заключается в том, что распределение полномочий по вертикали при федеративной системе ставит надежный заслон злоупотреблениям со стороны центральной власти. В идеальном варианте, говоря словами А. Токвиля, "союз свободен и счастлив, как маленькая страна, но славен и силен, как большая" [28; 137].

      Г.И. Королева-Конопляная считает, что федерализм в истории рассматривался не только как предпосылка формирования государства с сильной центральной властью, но и как результат дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющим контроль над своими территориями. Федерализм, таким образом, "является наиболее действенным средством урегулирования конфликтов, особенно национальных, поскольку центральная власть предоставляет своим территориям (или вынуждена предоставить) возможность выбора форм внутреннего управления или объединения в союз независимых государств" [15; 108].