Этап 1. Проведение учета
организаций и физических
лиц в налоговых органах
На данном первоначальном этапе
деятельности налоговых органов
предполагается, что каждый налогоплательщик
(или его налоговый агент) должен
быть зарегистрирован в налоговых
органах по основаниям, установленным
налоговым законодательством. Целью постановки
налогоплательщика на учет является прежде
всего получение информации о налогоплательщике
и его имуществе, необходимой для проведения
мероприятий налогового контроля (в том
числе юридический адрес, адрес фактического
местонахождения (места жительства) налогоплательщика,
сведения о руководителях и организационно
правовой форме организации-плательщика
и др.). Результатом учета становится создание
и ведение единого реестра налогоплательщиков.
Этап 2. Подготовительный
этап осуществления
налогового контроля
Эффективность налогового контроля,
которая во многом определяет
(или должна определять) поступление
налоговых доходов в бюджеты
различных уровней, предполагает
получение качественных результатов
при минимальных затратах на подготовку
и осуществление контрольных мероприятий,
что достигается прежде всего качественным
планированием и организацией деятельности
налогового органа. Поэтому на данном
этапе должны выполняться следующие действия:
- определение
цели и сроков проведения мероприятий
налогового контроля;
- составление
планов проведения мероприятий
налогового контроля на определенный
период времени;
- отбор
организаций и физических лиц,
в отношении которых предполагается
проведение мероприятий налогового контроля;
- предварительное
ознакомление с состоянием расчетов
налогоплательщика с бюджетами
(внебюджетными фондами), в отношении
которого предполагается проведение
мероприятий налогового контроля
(наличие задолженности по уплате
налогов или сборов, предоставление отсрочек,
рассрочек или налоговых кредитов, проведение
мероприятий по реструктуризации задолженности
и т. д.);
- анализ
и оценка экономических характеристик
деятельности налогоплательщика
(объем выручки, объем продаж,
вид деятельности, число работников и
т. д.);
- выбор
форм и методов соответствующей
контрольной деятельности;
- подбор
исполнителей (специалистов) и их
инструктаж;
- составление
плана проведения конкретного
мероприятия налогового контроля
в отношении конкретного налогоплательщика.
Этап 3. Назначение
мероприятий налогового
контроля
Необходимо заметить, что данный
этап налогового контроля отсутствует
при проведении некоторых конкретных
мероприятий налогового контроля
(таких как , например, камеральные
проверки). Однако выделение данного этапа
контроля представляется целесообразным
в силу того, что законодатель в ряде случаев
придает особую правовую форму и устанавливает
особый порядок назначения мероприятий
налогового контроля, несоблюдение которого
может привести к существенным правовым
последствиям, таким, например, как недействительность
результатов контрольной деятельности.
В частности, в соответствии с 89 статьей
Налогового кодекса Российской Федерации,
выездная налоговая проверка назначается
специальным решением руководителя или
заместителя руководителя налогового
органа.
Этап 4. Проведение
мероприятий налогового
контроля
Непосредственное проведение мероприятий
налогового контроля является
центральным этапом контрольной
деятельности уполномоченных органов.
Именно в рамках данного этапа происходит
реализация большей части полномочий
налоговых органов, а также выявление
и установление фактов нарушений налогового
законодательства.
Раннее уже отмечался тот факт,
что проведение налоговых проверок
всегда в определенной степени является
“вторжением” в хозяйственную деятельность
проверяемых организаций. В ходе реализации
налоговыми органами своих контрольных
полномочий возникает непосредственное
столкновение интересов представителей
государства, которым является должностное
лицо налогового органа, осуществляющего
контрольное действие—с одной стороны,
и должностных лиц организации-налогоплательщика
(или индивидуального предпринимателя)—с
другой. Поэтому для установления сбалансированности
интересов обеих сторон необходимо ввести
четкую правовую регламентацию их прав
и обязанностей, а также последовательность
их действий. То есть весьма значительное
место в организации налогового контроля
в любом государстве занимает соответствующая
законодательная база, обеспечивающая
ясность во всех вопросах, касающихся
контролирующих действий налоговых органов,
а так же их полномочий.
В ходе данного этапа контрольной
деятельности должностные лица
налоговых органов в зависимости
от вида проводимого контрольного
мероприятия совершают определенные действия,
предписанные им законодателем, по установлению
правильности и своевременности расчетов
проверяемого лица по уплате налогов и
сборов. При этом эффективность совершаемых
действий всегда будет связана с правильным
выбором методов осуществления контроля,
с результативностью и действенностью
применяемых уполномоченными должностными
лицами мер по воздействию на проверяемых
лиц. Неправильное применение норм налогового
законодательства в ходе контрольной
деятельности налоговыми органами может
привести не только к отказу в удовлетворении
их требований, но и к возмещению ущерба
плательщику со стороны государства, что,
естественно, не позволит говорить о какой-либо
эффективности налогового контроля.
Этап 5. Оформление результатов
мероприятий налогового
контроля и составление
итогового документа
Фиксация результатов налогового
контроля в документальном виде
является основой контрольной
деятельности налоговых органов
и имеет решающее значение
для последующего привлечения виновного
лица к ответственности за нарушение норм
налогового законодательства. Документы
налогового контроля, фиксирующие результаты
проведенных контрольных действий, являются
итоговыми документами налогового контроля.
Как правило, такие документы содержат
описание выявленных фактов нарушений,
состояние расчетов налогоплательщика
с бюджетом и внебюджетными фондами по
уплате налоговых платежей, а также правовую
оценку действий (бездействия) налогоплательщиков
и иных обязанных лиц. Документами, оформляющими
результаты налогового контроля, являются
акты налоговых проверок, протоколы отдельных
процессуальных действий, заключение
эксперта, акт инвентаризации налогоплательщика,
свидетельство о постановке на учет в
налоговом органе и др.
На данной стадии налогового контроля
осуществляется подготовка текста и подписание
документов налогового контроля уполномоченными
должностными лицами, а в установленных
случаях—вручение итоговых документов
налогового контроля проверяемым лицам.
Этап 6. Обмен контрольной
информацией с уполномоченными
органами
Необходимо акцентировать внимание
на том, что обмен информацией,
получаемой налоговыми органами,
с другими уполномоченными органами,
имеющими право на получение
такой информации, осуществляется
постоянно, а не только после проведения
мероприятий налогового контроля. Тем
не менее в случаях, когда необходимо получение
документально зафиксированной информации,
соответствующие данные и документы передаются
в государственные органы обычно после
завершения конкретных контрольных процедур.
Кроме того, информация, полученная в результате
осуществления налогового контроля, необходима
для проведения текущего финансового
контроля за исполнением бюджетов. Таким
образом, передача контрольной информации
имеет весьма важное значение для реализации
в полной мере результатов налогового
контроля.
Итак, проведение контрольной деятельности
органами государственного налогового
контроля осуществляется поэтапно.
Кроме того, каждое отдельно взятое
контрольное мероприятие можно разделить
на ряд стадий и этапов.
Поскольку контрольная деятельность
государственных налоговых органов
предполагает наличие определенных
правоотношений между контролирующей
и контролируемой сторонами, важное
место в организации налогового
контроля имеет четкое определение полномочий
этих сторон.
Следует заметить, что контрольные
полномочия налоговых органов
составляют лишь часть, хотя
и значительную, полного объема
их полномочий в сфере налогообложения.
В отличие от таможенных органов,
которые имеют ограниченный спектр полномочий
в указанной сфере, налоговые органы обладают
полным объемом властных полномочий в
налоговых отношениях. Эти полномочия
можно разделить на группы:
1)
полномочия по осуществлению
учета налогоплательщиков, например,
право требовать от налогоплательщика
(или его представителя) всех документов,
предусмотренных соответствующим законодательством
для предъявления налоговым органам при
постановке на учет и т. д.;
2)
полномочия по назначению
и проведению мероприятий
налогового контроля включают в себя
право на проведение налоговых проверок
в порядке, установленном налоговым законодательством;
право на обследование всех объектов и
территорий, используемых налогоплательщиком
для извлечения дохода; право на проведение
инвентаризации имущества налогоплательщика,
проведение выемки документов и предметов
при проведении мероприятий налогового
контроля и т. д.;
3)
полномочия по истребованию
необходимых для проведения
мероприятий налогового
контроля документов
и информации предполагают право требовать
от налогоплательщика документы по установленным
формам, служащие основанием для исчисления
и уплаты налогов, различные пояснительные
документы, право требовать от банков
банковские документы, подтверждающие
исполнение платежных поручений налогоплательщиков,
право истребовать у лиц документы, относящиеся
к деятельности проверяемого плательщика,
и т. д.;
4)
полномочия по вызову
и привлечению лиц к
участию в мероприятиях
налогового контроля включают право
вызывать на основании письменного уведомления
в налоговые органы плательщиков в связи
с налоговой проверкой, право привлекать
для проведения налогового контроля экспертов,
переводчиков, понятых и т. д.;
5)
полномочия по выдаче
разрешений и осуществлению
комплекса контрольных
мероприятий в рамках
контрольных налоговых
режимов, например, полномочия по выдаче
разрешений на учреждение лицами акцизных
складов и осуществление комплекса контрольных
мероприятий по соблюдению режима налогового
склада;
6)
полномочия требовать
от налогоплательщиков
устранения нарушений
налогового законодательства
и контролировать исполнение
указанных требований;
7)
полномочия по определению
сумм налогов, подлежащих
внесению налогоплательщиками
в бюджет расчетным
путем на основании
имеющейся у налоговых
органов информации
о налогоплательщике,
а также данных об иных
аналогичных плательщиках [41, с. 61-62].
По результатам своей контрольной
деятельности нижестоящие налоговые
органы предоставляют отчеты
вышестоящим, которые, в свою
очередь, обобщают практику работы
налоговых органов, вносят предложения
по совершенствованию законодательства
и подзаконных нормативных актов, разрабатывают
методические рекомендации по применению
законодательных норм.
Что касается контролируемых
субъектов—налогоплательщиков, то
они имеют также определенный круг
полномочий. Так, при проведении мероприятий
налогового контроля налогоплательщики
имеют право требовать от должностных
лиц уполномоченных органов проведения
налоговых проверок с периодичностью
и в порядке, установленными законодательно;
не выполнять неправомерные акты и требования
налоговых органов; присутствовать при
проведении мероприятий налогового контроля
соответствующими органами в ходе выездных
проверок; обжаловать неправомерные действия
должностных лиц и решения органов налогового
контроля и др.
Помимо прав на налогоплательщиков
возложен целый комплекс обязанностей,
выполнение которых призвано
обеспечить эффективность осуществляемых
контрольных действий налоговыми
органами, например, обязанности вести
в установленном порядке учет своих
доходов (расходов) и объектов налогообложения;
предоставлять в налоговые органы в установленном
порядке налоговые декларации и бухгалтерскую
отчетность по налогам, которые они обязаны
уплачивать, предоставлять налоговым
органам необходимые для осуществления
контрольных мероприятий документы; выполнять
законные требования по устранению выявленных
нарушений налогового законодательства,
а также не препятствовать выполнению
должностными лицами уполномоченных органов
своих служебных обязанностей в сфере
налогового контроля.