Как показывает практика, существенное
ограничение прав законодательных
органов субъектов РФ по установлению
дополнительных налоговых льгот
не привело к желаемым результатам.
Оно уменьшило масштабы налогового
укрывательства, но не смогло кардинально
решить проблему. Между тем данное
положение существенно ограничивает
возможности властей регионов (при
полном отсутствии таких возможностей
у муниципалитетов) в привлечении
дополнительных инвестиций в экономику
территории путем создания благоприятного
налогового климата.
В связи с этим представляется целесообразным
установить право региональных органов
власти уменьшать установленную
федеральным законодательством
ставку отчислений от налога на прибыль
в соответствующие бюджеты вплоть
до полного освобождения от уплаты
данного налога. Но одновременно с
этим необходимо осуществить меры,
препятствующие использованию налоговых
привилегий для решения чисто
корпоративных интересов. В частности,
следует установить, что указанная налоговая
льгота может предоставляться исключительно
тем налогоплательщикам, которые не только
зарегистрированы и поставлены на налоговый
учет, но и осуществляют деятельность
в сфере материального производства на
соответствующей территории. Кроме того,
непременным условием применения указанной
льготы должно быть использование налогоплательщиком
части высвободившихся ресурсов (оговоренной
в законе) на инвестиционные цели.
Одновременно с этим следовало
бы предоставить законодательным органам
субъектов РФ право устанавливать
отдельные элементы налогообложения
и налоговые льготы по налогу на
прибыль (в части, зачисляемой в
соответствующий бюджет) и по налогу
на доходы физических лиц. Речь идет, в
частности, о формировании налоговой
базы, порядке исчисления и уплаты
налога, определении круга налогоплательщиков.
Проблема обеспечения подлинной
самостоятельности региональных и
местных бюджетов не может быть решена
без существенного повышения
доли в доходах этих бюджетов собственных
источников налоговых доходов. Но, прежде
всего, необходимо определиться в понятии
«собственные доходы». Ни Налоговый, ни
Бюджетный кодексы не дают такого
определения. В ст. 47 Бюджетного кодекса
РФ лишь приведен перечень доходов, включаемых
в данное понятие, согласно которому
к собственным доходам относятся все налоговые
и неналоговые доходы, зачисляемые в соответствующие
бюджеты в соответствии с налоговым и
бюджетным законодательством. Следовательно,
к собственным налоговым доходам следует
относить не только закрепленные за соответствующим
бюджетом налоги, но также и все доходы
по тем налогам, нормативы отчислений
по которым могут ежегодно изменяться.
Относятся к собственным доходам бюджетов
и практически все виды трансфертов, за
исключением субвенций. Не давая определения
понятия собственных доходов, Бюджетный
кодекс РФ соответственно и не поясняет,
почему, по каким классификационным признакам
те или иные доходы включаются в группу
собственных доходов. Логично предположить,
что под собственными доходами Бюджетный
кодекс РФ подразумевает такие доходы
бюджета, направление использования которых
соответствующие законодательные органы
при утверждении бюджета определяют самостоятельно,
независимо от источника их поступления.
Для обеспечения самостоятельности соответствующих
бюджетов указанное положение Кодекса
достаточно важно. Вместе с тем, думается,
что это слишком узкое толкование условий,
характеризующих понятие собственных
доходов, способных обеспечить подлинную
самостоятельность бюджетов. Поступающие
из вышестоящего бюджета трансферты, а
также отчисления от налогов, распределяемые
между бюджетами разных уровней на основе
ежегодно изменяемых нормативов, можно
назвать собственными доходами бюджетов
достаточно условно. Эти доходы являются
для бюджетов собственными исключительно
в том смысле, что соответствующие органы
законодательной власти могут при утверждении
бюджета на очередной финансовый год распоряжаться
ими по собственному усмотрению, направляя
данные средства на решение имеющихся
на данной территории проблем. Но размер
указанных собственных доходов определяется
вышестоящими органами. И даже наличие
указанных источников в текущем году не
гарантирует их поступление в следующем
финансовом году.
Для органов власти, отвечающих за
составление и утверждение бюджета,
доходные поступления могут являться
действительно собственными только
при соблюдении еще двух непременных
условий. В первую очередь, на наш
взгляд, поступающие в бюджеты
доходы должны быть на постоянной основе
закреплены за конкретным бюджетом. Кроме
того, соответствующие органы власти
должны иметь достаточно широкие
полномочия по управлению указанными
доходными источниками. В части
налогов они должны иметь право
устанавливать и регулировать элементы
не только закрепленных за соответствующим
уровнем бюджета налогов, но в
определенной мере и по тем налогам,
доходы по которым на постоянной основе
закреплены за конкретным уровнем бюджетной
системы. Только при соблюдении указанных
условий региональные и муниципальные
органы власти могут прогнозировать
поступление налоговых доходов
на перспективу, у них появляются
экономические стимулы и реальные
рычаги для развития производства и
расширения налоговой базы на соответствующей
территории.
Справедливое распределение налогов
и налоговых доходов по уровням
бюджетной системы является также
важнейшим условием обеспечения
финансовой самостоятельности региональных
и местных бюджетов. Речь в данном
случае идет о том, что собственные
налоговые источники должны преобладать
в общем объеме доходов, по крайней
мере, не менее чем в половине
бюджетов регионов и муниципалитетов.
В связи с этим выработка эффективного
налогово-бюджетного механизма распределения
налоговых поступлений по уровням
бюджетной системы приобретает
весьма важное значение как для подъема
экономики в целом и каждого региона в
частности, так и для обеспечения финансовыми
ресурсами социальных потребностей общества.
При этом важно подчеркнуть, что
объективное и эффективное распределение
поступлений между бюджетами
разных уровней представляет собой
достаточно сложную задачу. Это связано
с тем, что обеспечение темпов
экономического развития страны может
не совпадать с интересами и потребностями
региональных властей для финансирования
закрепленных сфер и предметов ведения,
а также для решения локальных
задач. В связи с этим неизбежно
возникает проблема сбалансированности
бюджетов каждого уровня.
Одновременно с решением данной
задачи распределение налогов и
налоговых доходов должно обеспечивать
и соответствующий уровень финансовой
самостоятельности региональных и
местных бюджетов, чего невозможно
добиться без обеспечения их достаточным
размером поступления собственных
доходов.
Кроме того, в рамках федеративного
государства необходимо с помощью
налогового механизма обеспечить выравнивание
финансовой базы различных субъектов
Федерации, что связано с достаточно
высокой межрегиональной дифференциацией
формирования налоговой базы. При
этом, как известно, чем более
неравномерно по территории страны сложилось
распределение налоговых источников,
тем в большей степени должно
осуществляться перераспределение
налоговых доходов, или, иначе говоря,
должна увеличиваться централизация
налоговых доходов в федеральном
бюджете.
Решение данной проблемы видится в
двух направлениях. Первое - это расширение
числа региональных и местных
налогов. Второе — закрепление за
региональными и местными бюджетами
поступающих в эти бюджеты
доходов от федеральных и региональных
налогов и сборов исключительно
на постоянной основе.
В части региональных бюджетов можно
констатировать, что в настоящее
время практически все зачисляемые
в них доходы от федеральных налогов
и сборов закреплены на основе долговременных
нормативов. Исключение составляют лишь
акцизы на алкогольную продукцию
и на автомобильное горючее, установленные
Бюджетным кодексом РФ нормативы
отчислений от доходов которых ежегодно
пересматриваются в разрезе субъектов
Федерации. В связи с этим по региональным
бюджетам проблема укрепления их финансовой
самостоятельности может быть решена,
на наш взгляд, путем перевода НДФЛ в разряд
региональных налогов, а также за счет
установления на постоянной основе дифференцированного
по регионам норматива отчислений в региональные
бюджеты от налога на добавленную стоимость.
Что касается местных бюджетов, то
здесь положение намного сложнее
и предстоящие меры по укреплению
их финансовой базы и усилению самостоятельности
должны носить более решительный
характер. Как известно, из закрепленных
на постоянной основе доходных источников
местных бюджетов с 2005 г. исключен налог
на прибыль организаций, что серьезно
ослабило финансовую базу этих бюджетов.
Достаточно сказать, что в местные бюджеты
в первые годы нового тысячелетия зачислялось
налога на прибыль организаций порядка
70-75 млрд, руб., что составляло шестую часть
от общей суммы налоговых доходов этих
бюджетов. В целях обеспечения большей
сбалансированности местных бюджетов,
укрепления их финансовой базы, а также
создания муниципальным органам налоговых
стимулов к привлечению инвестиций, на
наш взгляд, следует восстановить ставку
отчислений от налога на прибыль в бюджеты
муниципальных образований за счет соответствующего
снижения ставки налога, по которой он
уплачивается в региональные бюджеты.
За местными бюджетами следовало
бы закрепить также и некоторые
другие доходные источники, которые
существенно укрепили их собственную
финансовую базу и обеспечили стабильное
поступление налоговых доходов.
Доходы местных бюджетов должны формироваться
в первую очередь за счет налогов
на имущество и налогов, получаемых
от деятельности малого предпринимательства.
Это связано с тем, что именно
эти налоги определяют объем и
структуру расходов местных бюджетов
на развитие и поддержание рынка недвижимости
и малого бизнеса. Вместе с тем, следует
тщательно проанализировать экономическую
целесообразность перевода в разряд местных
налога на имущество организаций. Есть
все основания полагать, что этот налог
поступит в основном в бюджеты городов
— административных центров субъектов
РФ и городских округов.
В связи с этим следует, на наш
взгляд, расширить права муниципальных
органов в части налогов, уплачиваемых
малыми предприятиями, перешедшими
на специальные режимы налогообложения.
Особенно это касается единого налога
на вмененный доход для отдельных
видов деятельности. Согласно бюджетному
законодательству доходы по этому налогу
полностью зачисляются в бюджеты
муниципальных районов и городских
округов. Устанавливается данный налог
и вводится в действие решениями
представительных органов указанных
муниципалитетов. Исходя из положений
Налогового кодекса, фактически этот налог
является местным. Между тем права
местных органов по управлению им
резко сужены. Представительные органы
муниципальных образований не могут самостоятельно
устанавливать основной элемент данного
налога — размер базовой доходности. Соответственно,
влияние муниципальных органов на формирование
вмененного дохода резко ограничено. Власти
указанных территорий могут оказывать
влияние на размер вмененного дохода и
соответственно единого налога только
путем утверждения корректирующего коэффициента
К2, учитывающего местные условия деятельности
малого бизнеса. Но здесь их права также
ограничены, поскольку этот коэффициент
является понижающим и не может превышать
единицы. Виды предпринимательской деятельности,
в отношении которых вводится данный налог,
прописаны в Кодексе, и местные органы
не могут его расширять. Кроме того, установление
сроков уплаты данного налога также стало
прерогативой федерального законодательства.
Не менее пестрая картина
наблюдается по единому налогу при
упрощенной системе налогообложения.
Он полностью зачисляется в бюджеты
субъектов РФ. Но все элементы налога,
включая и виды предпринимательской
деятельности, дающие право на переход
на его уплату, установлены Налоговым
кодексом. Что касается упрощенной
системы налогообложения на основе
патента, то здесь сделано одно исключение
- размер потенциально возможного к
получению годового дохода ежегодно
устанавливается законом соответствующего
субъекта РФ. Таким образом, единый
налог при УСН фактически является
федеральным, но зачисляется полностью
в бюджеты субъектов РФ.
Между тем на местах лучше известны
условия работы предприятий малого
бизнеса, и его развитие невозможно
без расширения прав органов местного
самоуправления в установлении и
управлении этими налогами. Неслучайно
экономический эффект от действия специальных
налоговых режимов практически
равен нулю. Эта сфера экономики
развивается медленно, доля малого
бизнеса в формировании доходов
региональных и местных бюджетов
практически не возрастает.
Следует серьезно подумать о целесообразности
передачи вопросов налогового регулирования
системы единых налогов на вмененный
доход и при упрощенной системе
налогообложения в ведение муниципальных
органов с предоставлением им
широких прав по установлению основных
показателей (базовая доходность, размер
потенциально возможного к получению
годового дохода, размер корректирующего
коэффициента, характеризующего особенности
предпринимательской деятельности и др.).
На наш взгляд, единый налог при УСН, также
как и ЕНВД, должен стать не только фактически,
но и юридически местным и зачисляться
в местные бюджеты. Кроме того, доходные
источники местных бюджетов следовало
бы расширить за счет увеличения норматива
отчислений в них по единому сельскохозяйственному
налогу.
Особенно существенные преобразования
необходимы в части установления
нормативов отчислений в местные
бюджеты от федеральных и региональных
налогов. В настоящее время по
одному федеральному налогу (налог
на доходы физических лиц) нормативы
распределения доходов между
региональными и местными бюджетами
установлены федеральным законодательством,
а по другим — все отдано на откуп
регионам. Что касается региональных
налогов, то решения об установлении
нормативов отчислений в местные
бюджеты и о временном их характере
(постоянные или единовременные) принимаются
законодательными органами субъектов
РФ.
Бюджетным кодексом РФ предусмотрено,
что законом субъекта РФ (за исключением
закона о бюджете субъекта РФ на
очередной финансовый год или
иного закона на ограниченный срок
действия) могут быть установлены
единые для всех поселений, городских
округов и муниципальных районов
нормативы отчисления в их бюджеты
от отдельных федеральных и региональных
налогов и сборов, подлежащих зачислению
в бюджет субъекта РФ. Между тем регионы
не спешат воспользоваться предоставленными
им полномочиями. В целях стабильного
обеспечения местных бюджетов доходными
источниками следовало бы придать этой
норме не разрешительный, а обязательный
характер.
При этом на уровне Федерации следовало
бы установить принципы разграничения
доходов от федеральных и региональных
налогов между региональными
и местными бюджетами. Ясно, что они
должны быть едиными для всех местных
бюджетов соответствующего субъекта РФ.
Но федеральное законодательство должно
устанавливать четкие границы этих
нормативов только по федеральным налогам.