Местные налоги - роль и значение

При этом на местном уровне эффективность обратной связи по вопросам налогообложения и учета  интересов налогоплательщиков гораздо  выше, чем на областном или федеральном  уровнях. Кроме того, установление налогов  и сборов является одной из форм реализации представительным органом  власти своих властных полномочий путем  принятия налоговых решений. А орган  власти, принимающий любое решение, по определению имеет право на ошибки, в том числе, и при установлении налогов, за которые он же и отвечает. В следующий раз не выберут. В  настоящее время практически  во всех представительных органах местного самоуправления количество представителей бизнеса составляет не менее 50 % от общего числа депутатов. Столь высокий  уровень представительства вполне обеспечивает баланс интересов власти и налогоплательщиков, а также  является необходимым и достаточным  препятствием для налогового произвола.

К вопросу о  самостоятельности бюджетов 

В.Г. Пансков, доктор экономических наук, профессор, Заслуженный экономист РФ 

В последние годы в России немало сделано для усиления финансовой самостоятельности и укрепления экономической независимости региональных органов власти и органов местного самоуправления. Осуществлены меры по разграничению и закреплению  полномочий между федеральным, региональными и муниципальными уровнями.  

Законодательно утверждены нормативы  распределения доходов от поступлений  по федеральным налогам и сборам между федеральным, региональными  и местными бюджетами. Установлено разграничение налогов в зависимости от принадлежности к различным уровням власти. Завершается реформа местного самоуправления. В Бюджетном кодексе РФ установлен перечень доходных источников, относящихся к собственным доходам бюджетов, а также сформулированы основные положения, характеризующие принцип самостоятельности бюджетов.

Вместе с тем, в решении данных проблем остались нерешенные вопросы, главный из которых — обеспеченность соответствующих органов власти финансовыми ресурсами для исполнения возложенных на них полномочий. При  этом особую остроту данная проблема в последнее время приобретает  в самом массовом звене российской бюджетной системы — местных  бюджетах. Основную долю в формировании их доходной части составляют межбюджетные трансферты в форме субвенций, субсидий и дотаций, а также отчисления от федеральных и региональных налогов, производимые по нормативам, имеющим  ограниченный срок действия. Это порождает высокую степень зависимости муниципальных образований от решений федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, лишая их финансовой самостоятельности и порождая иждивенчество.

В значительной мере нехватку средств в региональных и местных бюджетах в настоящее время можно объяснить общим состоянием бюджетной системы страны, вызванным недостатком налоговых и других поступлений, возросшими потребностями в расходах. Постепенно, по мере вывода российской экономики из кризиса, данная причина будет играть все меньшую роль. Сложнее дело обстоит с субъективными причинами нехватки финансовых ресурсов в региональных и местных бюджетах. Среди них следует выделить: недостаточно экономически обоснованное распределение налогов и налоговых доходов между бюджетами разных уровней; ограниченные права местных и региональных органов в управлении налогами; низкий уровень заинтересованности, а также ответственности органов власти за развитие налоговой базы на соответствующей территории и некоторые другие причины, ослабляющие самостоятельность региональных и местных бюджетов.

Принцип самостоятельности бюджетов характеризуется в Бюджетном  кодексе РФ (ст. 31) восемью положениями. Вместе с тем, как показывает анализ, даже безусловное соблюдение данных положений не может гарантировать  региональным и местным бюджетам действительную самостоятельность. В  частности, одним из таких положений  является право органов государственной  власти и органов местного самоуправления устанавливать налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в  соответствующие бюджеты бюджетной  системы РФ. Это положение действительно  гарантирует определенную самостоятельность  региональных и местных бюджетов, но в весьма ограниченных пределах. Дело в том, что оно распространяется исключительно на нормы, зафиксированные  в законодательстве РФ о налогах  и сборах. Речь идет, таким образом, только о региональных и местных  налогах. Налоговым кодексом РФ, как  известно, предусмотрены только три  региональных налога -налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес, поступления от которых в целом составляют всего лишь около 20% общих налоговых доходов бюджетов субъектов РФ. Число местных налогов ограничено двумя - земельным и налогом на имущество физических лиц. Их доля в налоговых доходах местных бюджетов составляет менее 10%, а в общей сумме их доходов не достигает и 3%. При этом налог на игорный бизнес после принятия федерального закона от 29.12.06 №244-ФЗ об установлении четырех игровых зон перестал действовать на территории абсолютного большинства регионов. Таким образом,  число региональных и местных налогов с 2009 г. сократилось фактически до четырех. Поэтому роль региональных и местных налогов в обеспечении подлинной самостоятельности бюджетов невелика. При этом в последние годы наблюдается тенденция усиления зависимости доходной базы консолидированных бюджетов субъектов РФ от отчислений от федеральных налогов и сборов. На долю доходов от федеральных налогов и сборов, поступающих по нормативам в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, приходится практически 80% налоговых доходов этих бюджетов.

Между тем, Налоговый кодекс РФ регулирует межбюджетное распределение не только в части закрепления налогов  и сборов за бюджетами соответствующего уровня. Согласно гл. 25 Кодекса осуществляется закрепление за федеральным и региональными бюджетами такого важнейшего федерального налога, как налог на прибыль организаций. Данный налог по ставке 2% зачисляется в федеральный бюджет, и по ставке 18% — в бюджеты субъектов РФ. Несмотря на это, закрепленное в Бюджетном кодексе РФ право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты, не имеет к налогу на прибыль прямого отношения. Ни законодательным органам субъектов Федерации, ни тем более представительным органам местного самоуправления не предоставлено право как вводить данный налог, так и устанавливать его основные элементы. Единственное право законодательных органов субъектов Федерации — понижать ставку налога, по которой он зачисляется в их бюджеты. Но и оно ограничено пределом снижения ставки не ниже 14%. Что же касается местных органов, то они не имеют гарантии даже того, что установленная в текущем году норма зачисления налога на прибыль в их бюджеты в следующем году не будет снижена или вообще отменена при утверждении регионального бюджета на соответствующий год. Весьма ограниченную степень гарантии самостоятельности бюджетов обеспечивает также положение ст. 31 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которым не допускается изъятие дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученным в результате эффективного исполнения бюджетов. Данная норма не носит абсолютного характера, поскольку распространяется исключительно на исполнение бюджета текущего года. В Кодексе отсутствуют механизмы, не позволяющие вышестоящим законодательным органам изымать в последующие годы у нижестоящих бюджетов дополнительно полученные в текущем году финансовые ресурсы. Подобные изъятия возможны и реально осуществляются путем изменения порядка распределения доходов в виде безвозмездных поступлений, а также нормативов распределения налоговых доходов.

Принцип самостоятельности бюджетов подкрепляется также правом и  обязанностью соответствующих органов  власти самостоятельно обеспечивать сбалансированность «своих» бюджетов. В наиболее общем  виде сбалансированность бюджетов Бюджетный  кодекс обозначает как соответствие объема расходов бюджета объему доходов  и поступлений источников финансирования его дефицита. Но опять же, ни Бюджетный, ни Налоговый кодексы практически  не устанавливают конкретных механизмов, позволяющих законодательным и  представительным органам субъектов  Федерации и муниципалитетов  обеспечить сбалансированность соответствующих  бюджетов. Среди восьми положений, характеризующих и обеспечивающих принцип самостоятельности бюджетов, отсутствует положение, гарантирующее независимость нижестоящего бюджета от бюджета вышестоящего. Соответственно, не предусмотрены в Бюджетном и Налоговом кодексах и механизмы, способствующие обеспечить подобную независимость.

Естественно, что в современных  российских условиях (огромная территория, различные природные и климатические  условия в разных ее частях, огромная разница в уровне экономического потенциала различных регионов и  т.д. и т.п.) практически невозможно обеспечить бюджету каждого субъекта Федерации, не говоря уже о каждом муниципалитете, абсолютную самостоятельность  и подлинную независимость от вышестоящего бюджета. Но бюджетное и налоговое законодательство должно ставить задачи достижения такой цели и предусматривать механизмы, необходимые для приближения к ней большинства бюджетов многочисленной бюджетной системы страны. И это должно обеспечиваться не только за счет выделения различного рода трансфертов для решения задачи выравнивания экономического потенциала и социальных различий территорий, но и с помощью налоговой системы.

Мировая практика свидетельствует, что  долгосрочную сбалансированность и  самостоятельность бюджетов всех уровней  бюджетной системы необходимо обеспечивать, прежде всего, налоговыми методами, а  не на основе оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней посредством  выделения из федерального бюджета  трансфертов, дотаций, субвенций, субсидий и других форм передачи финансовых средств. Для этого необходимо, на наш взгляд, решить следующие важнейшие  задачи.

В первую очередь нужно усовершенствовать  распределение налоговых полномочий между уровнями власти. Существующая в настоящее время централизация  налоговых полномочий проявляется  не только в преобладании в налоговой  системе (как в количественном, так  и в суммарном отношении) федеральных  налогов и сборов. Об этом много  написано, и поэтому не требуется  подробных разъяснений. Добавим  лишь, что вызванные подобной централизацией огромные встречные потоки ведут  при всем прочем не к повышению  заинтересованности региональных и  местных властей в развитии производства и расширении налогового потенциала соответствующей территории, а порождает  иждивенчество и стремление заручиться поддержкой центра. Налоговая централизация  характеризуется также и несовершенством  управления налогами на региональном и местном уровнях. Речь идет не только о федеральных налогах, доходы от которых зачисляются в соответствующие  бюджеты. Региональные и муниципальные органы в значительной мере ограничены также и при установлении многих элементов по закрепленным за ними Налоговым кодексом региональным и местным налогам.

В настоящее время региональные и муниципальные органы власти имеют  право при введении соответствующего налога устанавливать по нему налоговые  ставки, порядок и сроки уплаты в пределах, предусмотренных НК РФ. Кроме этого, данные органы власти имеют  право устанавливать также и  налоговые льготы, основания и  порядок их применения, но опять же в порядке и в пределах, предусмотренных Налоговым кодексом. Кроме этого там же закреплены положения, сужающие возможности этих органов в управлении региональными и местными налогами. В Кодексе, в частности, по этим налогам установлены не только налогоплательщики и объекты налогообложения (что является вполне справедливым), но и многочисленные исключения из этих положений.

Более того, по региональным и местным  налогам на федеральном уровне установлены  многочисленные налоговые льготы, вследствие чего соответствующие бюджеты теряют огромные финансовые ресурсы, а региональные и местные органы власти практически  не имеют возможности использовать налоговые механизмы для стимулирования и регулирования экономической  деятельности на соответствующих территориях.

Представляется необходимым существенно  расширить полномочия региональных и местных органов по установлению обязательных элементов соответствующих  налогов, сократив полномочия в этой области федеральных органов. В  этих целях следовало бы, на наш  взгляд, исключить из соответствующих  глав Налогового кодекса предусмотренные  в них льготы по региональным и  местным налогам, а также изъятия  в части круга налогоплательщиков и объектов налогообложения.

Следовало бы также рассмотреть  вопрос о расширении налоговых полномочий региональных и местных органов  по тем федеральным налогам, доходы от которых являются определяющими  в наполнении доходной части региональных и местных бюджетов. Речь идет, в  первую очередь, о налоге на доходы физических лиц и налоге на прибыль  организаций.

На наш взгляд, назрела необходимость  перевести налог на доходы физических лиц в состав региональных налогов, а в дальнейшем необходимо сделать  его местным налогом. Как известно, доходы от поступлений данного налога на протяжении всего своего существования  в российской налоговой системе  практически всегда полностью зачислялись  и продолжают зачисляться в консолидированные  бюджеты субъектов РФ, в том  числе в местные бюджеты. Эксперименты, проводившиеся в отдельные годы по зачислению части дохода от этого  налога в федеральный бюджет, так  и остались экспериментами, поскольку  показали свою несостоятельность.

Перевод данного налога в разряд региональных позволит субъектам РФ устанавливать важнейшие элементы налога, и, в первую очередь, налоговые  льготы и налоговые ставки. Благодаря  этому региональные и местные  органы власти будут иметь рычаги для привлечения живущих на их территориях налогоплательщиков на работу на этой же территории путем варьирования ставками налога и предоставления дополнительных льгот по нему. Это явится стимулом к развитию производства в пригородах крупных городов и так называемых «спальных» микрорайонах и к сокращению миграции населения.

Необходимо также существенно  расширить права региональных и  местных органов в управлении налогом на прибыль. Установленные  Налоговым кодексом РФ ограничения  в снижении ставки данного налога, по которой он зачисляется в бюджеты  субъектов РФ, дает возможность региональным органам власти предоставлять налогоплательщикам налоговые льготы по налогу на сумму  порядка 300 млрд. руб., которая составляет чуть более 4% от всех уплачиваемых налогоплательщиками  налогов в бюджетную систему  страны. Такое положение существенно  ограничивает возможности субъектов  РФ (при отсутствии таких возможностей у муниципалитетов) в привлечении  дополнительных инвестиций в экономику регионов путем создания в нем благоприятного налогового климата. До 2002 г. региональные органы власти пользовались неограниченными правами, вплоть до полного освобождения отдельных категорий налогоплательщиков от уплаты налога на прибыль в части, зачисляемой в их бюджеты. Поскольку доля налога на прибыль по установленному нормативу зачислялась и в местные бюджеты, то соответственно и муниципальные органы имели такие же права по установлению льгот по налогу на прибыль. Введенные ограничения при предоставлении налоговых льгот по данному налогу законодатели обосновывали необходимостью борьбы с уклонением от налогообложения. Проблема состояла в том, что отдельные субъекты РФ вводили на своих территориях полное освобождение от уплаты налога на прибыль практически для всех налогоплательщиков, состоящих на налоговом учете на соответствующей территории. Это создавало у отдельных (при этом не так уж малочисленных) налогоплательщиков заинтересованность в постановке на налоговый учет там, где можно получить такую налоговую преференцию при продолжении осуществления производственно-финансовой деятельности в другом регионе страны. По существу происходил процесс сговора между недобросовестным налогоплательщиком и администрацией региона. Тем самым в стране фактически создавались офшорные зоны.