Исторический опыт развития налогов в РФ и его значение на современном этапе

6. 2. Оценка эффективности налоговой системы РФ

Действующая в России налоговая  система вызывает множество нареканий  со стороны предпринимателей, экономистов, депутатов, государственных чиновников, журналистов и рядовых налогоплательщиков. С каждыми очередными выборами создается  впечатление, что первым шагом новых  людей, пришедших в выборные органы власти, станут коренные изменения  в области налогов. Проходит некоторое  время, ожидания не оправдываются, надежды  на улучшение системы рассеиваются, поскольку новые законодательные  акты в этой области чаще ухудшают ее, чем совершенствуют, а критика  остается -- постоянный и неизменный спутник российских налогов.

Но что же собственно вызывает такой вал критики? Анализ различных  взглядов показывает, что какой-либо общей основы у критиков нет. Каждый недоволен чем-то своим. Многим не нравится, что налоги слишком высокие. Одни по наивности думали, что в условиях рынка государство устанавливает  низкие налоги, что-то вроде десятины в античном мире. Другие полагали, что  свобода предпринимательства распространяется и на налоги: хочу плачу, хочу -- скрываю. Но при этом все дружно возмущаются и обвиняют правительство, когда задерживается выплата заработной платы работникам бюджетных учреждений, пенсий, не вовремя оплачивается государе венный заказ. Тут все становится ясным: оказывается, низкие налоги должны сочетаться с бесперебойным финансовым обеспечением всех государственных расходов.

Далее предметами для критики  выступают: излишне фискальный характер налоговой системы; отсутствие должного стимулирования отечественных производителей; чрезмерное налогообложение прибыли (дохода); низкое налогообложение имущества; высокое налогообложение физических лиц при небольшой по сравнению  с западными странами оплате труда; низкое налогообложение физических лиц, поскольку в других странах  оно выше; введение налога на добавленную  стоимость, о котором ранее и  не слышали; слишком жесткие финансовые санкции к уклоняющимся от уплаты налога; недостаточность принимаемых мер по пресечению недоимок в бюджет; частые изменения отдельных налогов; низкое налогообложение природных ресурсов. Этот перечень можно продолжать еще долго. Наиболее радикальные предложения сводятся к тому, что налоговую систему следует отменить и вместо нее придумать какую-нибудь новую.

Обобщить и свести воедино  все эти точки зрения невозможно, хотя во многих критических высказываниях  и предложениях содержится рациональное зерно. Налоговая система, конечно, нуждается в совершенствовании. Но не на базе случайных идей, порой  подхваченных, точнее, выхваченных  из комплекса в западных странах, а порой просто дилетантских. России остро не хватает собственной  научной школы или нескольких школ в области налогообложения, способных не только усовершенствовать  действующую налоговую систему, но предвидеть, спрогнозировать все  экономические и социальные последствия  от проведения в жизнь того или  иного комплекса мероприятий.

Оценивая прошедшие годы, следует помнить, что налоговая  система России возникла, и с первых же дней своего существования развивается  в условиях экономического кризиса. В тяжелейшей ситуации она сдерживает нарастание бюджетного дефицита, обеспечивает функционирование всего хозяйственного аппарата страны, позволяет, хотя и не без перебоев, финансировать неотложные государственные потребности, в основном отвечает текущим задачам перехода к рыночной экономике. К созданию налоговой системы РФ был широко привлечен опыт развития зарубежных стран.

Подобная оценка, данная в целом, позволяет объективнее  судить о реальности, но отнюдь не перечеркивает  задачу улучшения налоговой системы, приведения ее постоянно в соответствие с текущими проблемами экономической  политики.

Остановимся на некоторых  аспектах. Мнение большинства критиков -- необходимость снижения налогового бремени. В известной мере они правы. Но лишь отчасти. Какими должны быть налоги -- высокими или низкими -- это извечная проблема в теории и практике мирового налогообложения.

Естественное и вполне объяснимое желание большинства  населения уменьшить налоги вступает в противоречие с неотложными  нуждами финансирования хозяйства, решения социальных вопросов, развития фундаментальной науки, обеспечения  обороноспособности государства. С  другой стороны, помимо насущных потребностей в расходах, величина налогов должна определяться условиями расширения налоговой базы, которая может  расти только тогда, когда учитываются  интересы товаропроизводителей. В 70--80-е  годы все страны признали учение А. Лэффера о соотношении налоговых  ставок и доходов.

Однако нельзя и снижать  налоги сверх меры. Вспомним, что  они играют не только стимулирующую, но и ограничивающую роль. Чрезмерно  низкие налоги могут привести к резкому  взлету предпринимательской активности, что также может вызвать ряд  негативных последствий, например, кризис перепроизводства, нарушение экологии.

Как уже отмечено выше, часто  можно слышать жалобы на нестабильность российских налогов, на постоянные смены  правил «игры с государством». Это  действительно так. Без острой необходимости  часто вводится большое количество частичных изменений и, что хуже всего, нередко задним числом. Видимо, под влиянием той или иной группировки  политиков или экономистов делается попытка совместить несовместимое, учесть все те предложения, о которых  сказано выше. Иначе чем можно  объяснить, что в январе 1996 г. принимается  решение о существенном смягчении  подоходного налога с физических лиц, причем задним числом за предыдущий год, а затем в 1996 г. подоходный налог  существенно ужесточается. Тот же подоходный налог, но уже на 1997 г., с  сентября 1996 г. по январь 1997 г. прошел три законодательные стадии: ужесточение, отмену принятых мер, вновь ужесточение, но в меньшей степени. В 1999 г. он вновь несколько смягчен, но это смягчение не покрыло потерь населения от всплеска инфляции после августа предыдущего года, вследствие чего налог пришлось еще раз менять в ноябре.

Частые частичные изменения  свидетельствуют об отсутствии стройной концепции, вновь и вновь возвращают нас к мысли о необходимости  создания научной школы. Но в то же время, не оправдывая такие изменения следует иметь в виду, что налоговая система сегодня не может быть застывшей. Налоговая реформа, следуя общему ходу всей экономической реформы, является неотъемлемым ее звеном. К тому же финансовая ситуация в стране продолжает оставаться сложной. Стабилизация экономики пока проявляется лишь как тенденция. Налоговая система призвана противостоять экономическому и финансовому кризису. Все это обусловило необходимость введения ряда изменений, дополнений, поправок в налоговое законодательство. Налоговая реформа продолжается. Существенным этапом ее стало введение Налогового кодекса Российской Федерации.

Проектом федерального закона предусматривается внесение изменений  в пять глав части второй Налогового кодекса Российской Федерации, связанных  с решением отдельных вопросов, возникших  в процессе применения положений  Кодекса.

Изменения, предлагаемые в  главу 23 "Налог на доходы физических лиц" Кодекса, направлены на упрощение  механизма исчисления и уплаты налога, а также установление большей  определенности при применении отдельных  норм.

В частности, предусматривается  в статьях 208 и 226 Кодекса термин "постоянные представительства" заменить на термин "обособленные подразделения". Это связано с тем, что термин "постоянное представительство" имеет значение для определения налоговой обязанности самих иностранных организаций и применяется как один из механизмов устранения двойного налогообложения иностранных организаций. Использование термина "постоянное представительство" ограничено временными рамками и видами осуществляемой деятельности. В то же время деятельность обособленного подразделения иностранной организации не всегда связана с осуществлением деятельности через постоянное представительство. В соответствии с действующей редакцией Кодекса обособленные подразделения иностранных организаций в Российской Федерации не могут исполнять обязанности налогового агента по исчислению, удержанию у налогоплательщика и уплате суммы налога, что значительно усложняет его администрирование.

В статье 208 Кодекса наряду с термином "реализация" предлагается использовать термин "продажа". Это  позволит избежать неоднозначного толкования положений главы 23 Кодекса, связанных, в частности, с получением имущественного налогового вычета при продаже жилых  домов, квартир (статья 220 Кодекса).

Статья 210 Кодекса дополняется  положением, предусматривающим, что  средства, полученные по договорам  кредита или займа, а также  полученные в счет погашения заимствованных средств, не учитываются при определении  налоговой базы.

Для устранения пробела в  законодательстве, предусматривающего определение материальной выгоды только при безвозмездном получении  товаров (работ, услуг), но не учитывающих  возможность получения налогоплательщиком товаров (работ, услуг) по ценам значительно  ниже рыночных (с учетом предусмотренного в пункте 1 статьи 211 Кодекса применения статьи 40 Кодекса), предлагается дополнить  статью 211 Кодекса положениями об учете материальной выгоды при частичной  оплате товаров (работ, услуг) и особенностях определения налоговой базы.

В целях устранения неопределенности в отношении категорий налоговых  агентов, обязанных уплачивать налог  на доходы физических лиц при совершении операций с ценными бумагами в  установленный в пункте 8 статьи 2141 Кодекса срок, предлагается обязанность  уплачивать налог в месячный срок с даты окончания налогового периода  возложить не только на доверительных  управляющих, но и на других налоговых  агентов (брокеров и иных лиц, совершающих операции по договору в пользу налогоплательщика).

Законопроектом уточняется положение пункта 3 статьи 217 Кодекса  о нормах, в пределах которых суточные, выплачиваемые налогоплательщику  за время командирования, не подлежат налогообложению. Предлагается использовать те же нормы суточных, которые утверждены Правительством Российской Федерации, применительно к налогу на прибыль организаций.

В целях стимулирования развития добровольного медицинского страхования  предлагается разрешить учитывать  при определении социального  вычета не только фактические расходы  налогоплательщиков на оплату своего лечения, но и их взносы страховым  организациям по договорам добровольного  личного страхования, которыми предусматривается  оплата страховщиками исключительно  услуг по лечению застрахованных физических лиц.

В перечень объектов, предусмотренный  подпунктом 2 пункта 1 статьи 220 Кодекса, при строительстве либо приобретении которых предоставляется имущественный  налоговый вычет, помимо включенных в него жилых домов, квартир или  долей, в них включаются также  комнаты.

Законопроектом предлагается уточнить норму подпункта 1 пункта 1 статьи 228 Кодекса о налогоплательщиках, осуществляющих самостоятельное декларирование доходов, полученных по гражданско-правовым договорам от лиц, не являющихся налоговыми агентами, поскольку такими лицами могут быть не только физические лица, но и организации (например, при совершении банком платежа физическому лицу по собственному беспроцентному векселю  или выплате доходов по дилерским  операциям с финансовыми инструментами). Поскольку физические лица могут заключать между собой не только гражданско-правовые, но и трудовые договоры, предлагается учесть это в данной норме, а также включить в указанный подпункт организации, не являющиеся налоговыми агентами.

Устраняется пробел в законодательстве, возникший в связи с отменой  налога с имущества, переходящего в  порядке наследования и дарения. В статье 228 Кодекса устанавливается  обязанность налогоплательщиков, получающих доходы в порядке наследования и  дарения (в тех случаях, когда  их налогообложение сохраняется) декларировать  их и уплачивать налог на доходы физических лиц.

Проектом федерального закона предусматривается внести изменения  и дополнения в некоторые статьи главы 24 "Единый социальный налог" Кодекса в целях упрощения  механизма исчисления и уплаты единого  социального налога, устранения имеющихся  неточностей и противоречий, приводящих к неоднозначному толкованию норм.

Предлагается внести изменение  в пункт 1 статьи 236 Кодекса в части  исключения из объекта налогообложения  у налогоплательщиков - работодателей  выплат и вознаграждений, начисленных  в пользу физических лиц, являющихся иностранными гражданами и лицами без  гражданства, в связи с осуществлением деятельности за пределами Российской Федерации. Такие выплаты, как правило, являются объектом обложения социальными  отчислениями по законодательству страны пребывания физического лица - иностранного гражданина и налоговым органам  Российской Федерации крайне проблематично  осуществлять налоговый контроль за налогообложением выплат, полученных иностранными гражданами за пределами Российской Федерации. Кроме того, пенсионное обеспечение по законодательству Российской Федерации не может быть предоставлено иностранным гражданам, осуществляющим деятельность за пределами Российской Федерации, так как такие лица не являются застрахованными лицами согласно российскому законодательству, т.е. социальным страхованием они должны обеспечиваться по законам страны пребывания или страны, гражданином которой такие лица являются.

Законопроектом предлагается включить в суммы, не подлежащие налогообложению  единым социальным налогом, компенсацию  издержек физического лица в связи  с выполнением работ, оказанием  услуг по договорам, имея в виду положения  статей 709 и 783 Гражданского кодекса  Российской Федерации, согласно которым  в оплату работ (услуг) по договорам  включается не только вознаграждение за выполненную работу (услугу), но и  компенсация издержек исполнителя  по данным договорам. Вместе с тем компенсация издержек лица, выполняющего работы (услуги) по договорам, направлена на погашение расходов (документально подтвержденных), произведенных подрядчиком (исполнителем) в интересах заказчика работ (услуг), и, соответственно, не может рассматриваться в качестве оплаты самой работы.