Документирование налогового контроля в РФ

Законы о федеральных и других налогах не исчерпывают правовую основу осуществления налогового контроля. В иерархии нормативно-правовых источников после законов следуют подзаконные акты по вопросам налогообложения и организации работы налоговой инспекции.

В первую очередь, к таким актам относятся указы президента РФ. 31 декабря 1991 г. Был издан Указ «О государственной налоговой службе». Именно с принятием данного указа органы налоговой службы были выделены из Министерства финансов РФ и преобразованы в самостоятельную систему центральных органов с подчинением Президенту и Правительству РФ. Среди Указов регламентирующих вопросы налогового контроля следует выделить Указ № 1212 от 18 августа 1996 г. «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения». Данным Указом предусматривается ряд мер по ужесточению контроля за деятельностью предприятий, как в частности, обязанность банков в трехдневный срок отвечать на запросы налоговых органов относительно операций своих клиентов, обязанность кредитных организаций незамедлительно извещать налоговые органы об открытии в них предприятиями банковских счетов, осуществление операций по снятию денежных средств со счета только после поступления от налогового органа подтверждения такого извещения.

Другими самостоятельными источниками налогового права являются постановления и распоряжения Правительства РФ по налогам и другим обязательным платежам. Их содержание в большинстве случаев связано с определением налоговых ставок или налоговых льгот.

Местные подзаконные акты по вопросам налогообложения издаются представительными органами краев и областей, а также городов и районов. Их юрисдикция определяется Законом «Об основах налоговой системы» и Законом «О местном самоуправлении».

Учитывая вышесказанное, можно сказать, что базовыми документами, регулирующими работу налоговых инспекций по контролю за соблюдением налогового законодательства является  Указ Президента РФ «О государственной налоговой службе РФ», Закон РФ «Об основах налоговой системы РФ», Указ Президента «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей».

1.2. Формы, методы и виды налогового контроля

Налоговый контроль использует раз­нообразные формы практической органи­зации для наиболее эффективного выпол­нения стоящих перед ним задач.

Форма налогового контроля выражает содержание контрольного процесса. Выбор конкретной формы зависит от уровня раз­вития налоговой системы и организации налогового контроля, а также от решений субъекта контроля, принимаемых исходя из конкретной практической ситуации и ко­нечных целей контрольной работы.[26]

Форма налогового контроля может быть предварительной, текущей и после­дующей[27].

Предварительный контроль связан с ра­ботой по разъяснению налогового законода­тельства, сбору, обработке и анализу широ­кой информации о налогоплательщиках на стадии планирования налоговых проверок для принятия оптимальных решений. Это опре­деляет его значение для качественного прове­дения контрольных действий. Предваритель­ный анализ позволяет разделить совокупность лиц, подлежащих проверке, на тех, которые имеют невысокую вероятность риска налого­вых нарушений, и тех, которые могут совершать налоговые ошибки и нарушения с вы­сокой степенью вероятности. Такое разгра­ничение контроля на «группы риска» позво­ляет обеспечить максимальное количество выявленных нарушений и произведенных до­начислений на один час рабочего времени инспекторского состава.

Текущий контроль носит оперативный характер, является частью регулярной ра­боты и представляет собой проверку, про­водимую в отчетном периоде для оценки правильности отражения различных опера­ций и достоверности данных бухгалтерско­го учета и отчетности, представляемых в налоговые органы плательщиком

Последующий контроль реализуется пу­тем проведения налоговых проверок по окон­чании определенного отчетного периода.

На практике необходимо добиваться сочетания предварительного, текущего и последующего форм контроля, которые между собой тесно взаимосвязаны. В Рос­сии в настоящее время преобладает после­дующий контроль. Широкое применение этой формы контроля вызвано недостаточ­ным уровнем информированности налого­вых органов, правовым нигилизмом нало­гоплательщиков и одновременно недоста­точной работой с ними. По мере развития налогового контроля будет возрастать роль предварительного и текущего контроля, связанного с работой по разъяснению на­логового законодательства, сбору, обработ­ке и анализу широкой информации о нало­гоплательщиках, на основании которой бу­дут осуществляться выборочные проверки налогоплательщиков.

Налоговый контроль может осуществ­ляться с использованием различных мето­дов, таких как наблюдение, проверка, обследование, анализ и ревизия[28].

Наблюдение предполагает общее озна­комление с состоянием избранного объек­та налогового контроля. В качестве приме­ра можно привести налоговые посты на предприятиях, производящих этиловый спирт, наличие специальных и акцизных марок на соответствующую продукцию, реализуемую торговыми предприятиями, со­блюдение правил применения ККМ и т.д.

Проверка касается основных вопросов финансовой деятельности и проводится в налоговой инспекции (камеральная провер­ка) или на месте (выездная провер­ка) для выявления фактов нарушений на­логовой дисциплины и устранения их по­следствий. Камераль­ные налоговые проверки могут проводить­ся в отношении всех налогоплательщиков. Выездные налоговые проверки могут про­водиться в отношении организаций и ин­дивидуальных предпринимателей.[29]

Камеральная проверка предполагает сопоставление заявленных в налоговой от­четности и декларации сведений с материа­лами о деятельности налогоплательщика при представлении их в налоговый орган. Камеральная проверка налоговой отчетно­сти юридических лиц связана в настоящее время с действующим порядком представ­ления в налоговый орган квартального и годового бухгалтерских балансов.

Выездная налоговая проверка (провер­ка с выходом на объект контроля) проводится с ис­пользованием документов первичного бух­галтерского учета и других учетных мате­риалов, подтверждающих получение дохо­дов, обоснованность списания расходов, полноту уплаты налогов и др. Она характе­ризуется более высокой объективностью изучения полноты и правильности налого­вых расчетов, сопоставлением их с данными первичных документов, аналитическим и синтетическим учетом, бухгалтерской от­четностью. Выездная проверка, та­ким образом, является основным методом налогового контроля

Обследование проводится с целью фик­сации сторон деятельности хозяйствующе­го субъекта с последующим использовани­ем материалов для уточнения (корректи­ровки) показателей, связанных с его финан­совым положением (доходностью), взаимо­отношениями с субъектами налогового кон­троля по поводу уплаты налогов Пример обследование места деятельности лица, за­нимающегося пошивом одежды, торговлей товарами и т.д. В первом случае произво­дится фиксация фактического наличия го­товых изделий и полуфабрикатов, во вто­ром - соответствие торговли товарами дей­ствующим условиям (наличие акцизных, специальных марок, лицензии, визуальный контроль за применением ККМ и т.д.), со­ответствие товара накладным и т.д.

Анализ осуществляется на базе теку­щей и годовой отчетностей, отличается си­стемным подходом, а также использовани­ем таких аналитических приемов, как сред­ние и относительные величины (для опре­деления размера объекта налога при отсут­ствии документации у налогоплательщика), группировки, сравнения и др.

Ревизия проводится на месте и осно­вывается на проверке первичных докумен­тов, учетных регистров, бухгалтерской и ста­тистической отчетности, фактического на­личия денежных средств.

При осуществлении налогового контро­ля работники налоговых инспекций наделены большими правами. Они могут проверять у налогоплательщиков первичные докумен­ты, записи в регистрах бухгалтерского учета, статистическую бухгалтерскую отчетность, фактическое наличие денежных средств, при необходимости опечатывать складские поме­щения, проверять в кредитно-финансовых уч­реждениях, в организациях другой ведом­ственной подчиненности достоверность до­кументов, связанных с операциями налого­плательщика, получать от должностных лиц письменные объяснения по возникающим вопросам и т. д. Допускается изъятие подлин­ных документов на основе протокола.[30]

Классификация налогового контроля по видам может быть осуществлена по различным основаниям. По объекту выделяются комплексный и тематический, а по характеру контрольных мероприятий - плановый и внезапный налоговый контроль.

Комплексным является контроль, который охватывает вопросы правильности исчисления, удержания, уплаты и перечисления всех видов налогов, в отношении которых у налогоплательщика имеются соответствующие обязанности.

Тематический контроль ограничивается проверкой правильности исчисления, удержания, уплаты и перечисления отдельных видов налогов, применения льгот и т.п. Например, тематической может быть признана проверка по вопросу уплаты страховых взносов.

Плановый контроль подчинен определенному планированию, а внеплановый (внезапный) - осуществляется в случае внезапно возникшей необходимости. Налоговое законодательство не ограничивает налоговые органы в части осуществления внезапного налогового контроля. Однако преобладающей формой контрольной деятельности налоговых органов следует признать плановый контроль. Внеплановые же, то есть внезапные проверки проводятся лишь в случае необходимости.

Исходя из метода проверки документов, налоговый контроль подразделяется на сплошной и выборочный.

Сплошной налоговый контроль основывается на проверке всех документов и записей в регистрах бухгалтерского учета за продолжительный период времени, а  выборочный налоговый контроль - предусматривает проверку части первичных документов за один или несколько месяцев. Как правило, если выборочной проверкой устанавливаются серьезные нарушения налогового законодательства, то после нее проводится сплошная проверка.

По месту проведения выделяется камеральный и выездной налоговый контроль. Отличие этих видов контроля заключается в месте проведения проверок.

Камеральный и выездной налоговый контроль достаточно четко определены в налоговом законодательстве. Так согласно ст. 88, 89 НК РФ, камеральными именуются проверки, проводимые по месту нахождения налогового органа, а выездными - проверки с выездом к месту нахождения налогоплательщика.

Выездные проверки являются более эффективными, так как позволяют налоговому органу использовать разнообразные методы контрольной деятельности и соответственно получить гораздо больше информации о финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика.

Преимущество же камерального контроля в том, что он позволяет с наименьшими затратами времени и усилий со стороны налогового органа проверить большое число налогоплательщиков на основе представленных ими налоговых деклараций и других документов.

В зависимости от неизбежности для налогоплательщика, налоговый контроль подразделяется на необязательный (инициативный) и обязательный.

По общему правилу налоговый контроль не является обязательным если:

-налогоплательщик своевременно представляет документы, необходимые для исчисления и (или) уплаты налогов и сборов;

-последняя проверка не выявила нарушений законодательства о налогах и сборах;

-увеличение размера имущества организаций имеет документальное подтверждение;

-отсутствуют документы и информация, ставящие под сомнение происхождения средств налогоплательщика или свидетельствующие о наличии нарушений налогового законодательства.

Тем не менее, в отдельных случаях налоговый контроль неизбежен. Например, обязательный налоговый контроль имеет место в случае осуществления проверки правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов и сборов в бюджет организацией в связи с её ликвидацией, закрытием филиала (представительства) или прекращением права собственности на недвижимость.

По периодичности проведения в налоговом контроле различаются первоначальный и повторный. Первоначальными следует признать контрольные мероприятия, проводимые в отношении какого-либо налогоплательщика впервые в течение календарного года. Повторность же возникает в том случае, когда за этот период осуществляются две и более выездных налоговых проверок по одним и тем же налогам, подлежащих уплате или уплаченным налогоплательщиком за один и тот же период. Действующее налоговое законодательство ограничивает налоговые органы в праве осуществления повторных выездных проверок.

В зависимости от источников данных налоговый контроль может быть документальным и фактическим.

Документальный налоговый контроль основан на изучении данных о проверяемом объекте, содержащихся в учетных документах. Фактический налоговый контроль учитывает все источники информации и доказательства, в том числе показания свидетелей, результаты обследования, заключения экспертов и др. Документальный и фактический нало­говый контроль тесно связаны между собой.

По субъектам налогового контроля выделяется: контроль финансовых органов, контроль налоговых органов, контроль таможенных органов, контроль органов государственных внебюджетных фондов. Наряду с налоговым контролем, осуществляемым соответствующими государственными органами, можно выделить и внутренний налоговый контроль, осуществляемый руководителями или ревизорами организаций-налогоплательщиков.[31]

Таким образом, выбор метода контроля зависит от ряда факторов, общего состояния контрольной работы в регионе, уровня развития инфор­мационно-аналитического обеспечения, со­стояния расчетов конкретных налогопла­тельщиков с бюджетом, результатов пре­дыдущих проверок и др.