Сравнительный анализ моделей государственного управления в России, Германии, Японии и США

     Функции остальных министров, в соответствии с Законом об организации государственного управления, сводятся в основном к  руководству министерствами и управлениями, надзору за работой их персонала, разработке законопроектов и проектов правительственных указаний.

     У всех министров кабинета, стоящих  во главе министерств, имеется по одному (или по два) парламентских  вице-министра. Парламентские вице-министры назначаются и смещаются кабинетом по представлению министров. Они теряют свои посты автоматически после ухода в отставку кабинета или соответствующих министров. Парламентские вице-министры помогают министрам в их парламентской деятельности, в разработке планов, в решении административных дел, а также исполняют обязанности министров в их отсутствие. У каждого из министров имеется также по одному управляющему вице-министру, в обязанности которого входит обеспечение работы всех звеньев аппарата министерства.²⁰

     При кабинете министров имеется секретариат, который регулирует дела, связанные с заседаниями кабинета, подготавливает и согласовывает вопросы, выносимые на них. Повестка дня заседаний кабинета готовится генеральным секретарем, возглавляющим секретариат. Законодательное бюро предварительно редактирует и обеспечивает юридическую грамотность законопроектов, договоров и указов, утверждаемых кабинетом, консультирует кабинет и министров по рассматриваемым ими законодательным документам. Совет по делам персонала решает вопросы, связанные с организацией труда всех служащих государственного административного аппарата, и дает по этим вопросам свои рекомендации правительству и парламенту. Совещательным органом при премьер-министре является совет национальной обороны.

     Время от времени при кабинете министров  создаются также комиссии и советы, призванные решать различные специальные  вопросы.

     Все министерства Японии построены, в общем, по одному принципу. Каждое из них подразделяется на департаменты, а последние - на отделы и секции. Некоторые из министерств имеют еще самостоятельные управления. Почти при каждом из министерств имеется ряд консультативных комитетов, комиссий и советов, а также всевозможные учреждения, исследовательские институты, учебные заведения и т.п.

     Особое место в системе японской администрации занимает финансовый ревизионный совет, который не подчинен ни кабинету министров, ни какому-либо министерству. Совет занимается финансовым инспектированием всех административных учреждений страны. Этот орган возглавляется советом ревизоров.

     Все перечисленные выше учреждения образуют в совокупности центральный административный аппарат Японии, именуемый в японской юридической литературе «вспомогательным». Слово «вспомогательный» подчеркивает верховенство кабинета министров над этим аппаратом, призванным быть лишь органом, осуществляющим решения кабинета. 

1.4. Модель государственного  управления в США 

     В США за основу построения системы  государственной власти был взят принцип разделения властей, который трансформировался в т.н. систему сдержек и противовесов (checks and balances). В Конституции проведено последовательное разделение властей между тремя ветвями государственной власти, представленных, соответственно, Конгрессом, Президентом и Верховным судом. Каждому из них предоставлена возможность действовать самостоятельно в конституционных рамках. Установленные отношения между ними имеют целью предотвратить усиление одного из них за счет другого, подобная система препятствует возможности узурпации власти со стороны какого-либо из названных органов.

     Принцип разделения властей проведен через  все важные положения Конституции. Он выражается, в частности, в раздельном  и последовательном изложении правового статуса трех ветвей власти. ²¹Большинство учрежденных федеральных институтов  не избиралось всеобщим и прямым голосованием. Президент получал и получает власть в результате косвенных выборов; Сенат - верхняя палата Конгресса - до 1913 г. состоял из членов, также избиравшихся  законодательными собраниями штатов, а Верховный суд и поныне остается назначаемым органом. Только Палата представителей  с 1789 г. формируется путем прямого голосования.

     Фактические отношения между тремя основными  органами власти - Конгрессом, Президентом (кстати, он именуется не Президентом республики, а Президентом Соединенных Штатов)  и Верховным судом постоянно изменяются, но сам принцип  разделения властей остается неизменным.

     Юридическим средством воздействия Президента на Конгресс является:

     1)(а) право  вето в отношении законопроектов, принятых последним. Законопроект возвращается Президентом в Конгресс, который может преодолеть вето двумя третями голосов в каждой палате.  

      (б) В арсенале Президента имеется также так называемое карманное  вето, процедура принятия которого состоит в том, что свое неодобрение акта Конгресса Президент выражает не письменным  запрещением, а тем, что оставляет законопроект неподписанным  до перерыва сессии Конгресса, когда такой перерыв наступает до истечения 10-дневного срока, предусмотренного Конституцией для подписания акта Президентом. В этом случае Конгресс должен снова принять законопроект на следующей сессии. Президент не обязан излагать мотивы применения «карманного  вето».

     2) Вторым важным средством воздействия на Конгресс являются  послания Президента - «О положении Союза». Они содержат  изложение политических целей главы исполнительной власти; послания рассматриваются как программа законодательной  деятельности Конгресса.

     3) Из других полномочий Президента  в отношении Конгресса можно выделить право главы государства созывать Конгресс на специальные сессии; в настоящее  время оно почти не используется из-за большой продолжительности  обычных сессий (часто более 300 дней в году).

     В то же время Конгресс США по праву считается высшим органом власти страны. Большая часть полномочий, перечисленных  в Конституции, передана в ведение Конгресса (раздел  8 ст. 1), тогда как компетенция Президента республики освещена в гораздо меньшей степени.

     1) Законодательство - монополия Конгресса:

     он  принимает законы,

     обладает  исключительным  правом принятия бюджета, установления налогов;

     палаты  Конгресса обладают широкими контрольными полномочиями,  могут учреждать специальные расследовательские комитеты.

     2) Кроме того, Сенат утверждает высших должностных  лиц страны, назначаемых Президентом, в том числе министров  и судей Верховного суда;

     3) разрешает Президенту ратифицировать  международные договоры.

     4) Конгресс может предать суду (Палата представителей) и судить (Сенат) Президента, Вице-президента и других должностных лиц США в порядке импичмента. ²²

     Верховный суд США, помимо указанных в Основном законе полномочий, с 1803 г. присвоил себе право конституционного контроля, т. е. право решать вопрос о соответствии Конституции актов Конгресса, Президента и органов власти штатов. Толкуя конституционные нормы, судьи Верховного суда, как и других судов, осуществляющих такой контроль в США, определяют  судьбу правовых актов, и гибкость всех подразделений государственной власти. ²³

     Согласно  Конституции вся исполнительная власть принадлежит Президенту. Он руководит и осуществляет полный контроль за деятельностью системы  органов федерального управления. ²⁴

     Но  один Президент руководить всей страной  не может. Существует механизм в виде президентского кабинета (в США вообще не используется термин “правительство”). Этот орган не предусмотрен ни Конституцией, ни законодательством, но играет важную роль в организации федерального управления. Кабинет существует как совещательный орган при Президенте, он состоит из 13 глав ведомств и других членов (вице-президент, помощники президента и т.д.), которые определяются самим назначаются Президентом. Заседания кабинета проводятся как правило не чаще одного раза в месяц; каких-либо актов кабинет не принимает.

     В настоящее время система органов  федерального управления включает следующие  звенья:

     1) Исполнительное управление Президента. Сюда входят: Канцелярия Белого Дома, Служба вице-президента, Административно-бюджетное управление, Совет национальной безопасности, Совет экономических консультантов, Совет внешней политики, Совет по качеству окружающей среды, Совет по стабилизации цен и з/п, Управление по науке и технике, Управление по торговле.

     2) департаменты (в США их очень мало, т.к. их очень трудно создавать), их всего-навсего 13: Государственный департамент (министерство иностранных дел, торговли, обороны, юстиции, финансов, внутренних дел, образования, труда, транспорта, с/х, жилья, здравоохранения и социальных служб, энергетики).

     В функции отраслевых департаментов входят исполнение законов и осуществление национальных программ в соответствующих сферах общественно-политической и экономической жизни (самостоятельного значения не имеют).

     3) третье звено - это чисто американская специфика. Существует система т.н. независимых агентств и правительственных корпораций, например: ФБР, ЦРУ, Управление гражданской авиацией, Агентство контроля над вооружениями и разоружением, Агентство по международной торговле, Почтовая служба, Коллегия по выборам, Коллегия по безопасности товаров, Коллегия по межштатной торговле, Федеральная резервная система, Администрация мелкого бизнеса, Администрация по биржевым бумагам, Федеральная торговая комиссия, Экспортно-импортный банк и т.п. (всего 54).

Глава 2. Сравнительный анализ моделей государственного управления в России, Германии, Японии и США 

     В истории известны примеры реализации различных моделей государственного управления, причем проявляется четкая зависимость между базовыми концептами идеологической системы и типом будущего государственного устройства (или типом управления).

     Существует  несколько базовых стилей руководства:

• Директивный или авторитарный.
• Коллегиальный или демократический.
• Либеральный или анархический.²⁵

     По  подобию могут быть определены и  типы государственного управления. Анализ того, как Платон в трактате "Государство" и Аристотель в трудах "Никомахова этика" и "Политика" рассматривали типы государственного управления, позволяет сформировать следующую "эллинистическую" классификацию:

1. Единоличное правление:
1. Монархия – единоличная власть, пекущаяся о благе остальных членов общества;
2. Тирания - единоличная власть, не принимающая во внимание благо членов общества.
2. Власть меньшинства:
1. Аристократия - власть по достоинству (достоинство рассматривается как интегральная характеристика), пекущаяся о благе остальных членов общества;
2. Олигархия - власть по имущественному или иному цензу, не принимающая во внимание благо остальных членов общества.
3. Власть большинства:
1. Полития – власть большинства, пекущаяся о благе остальных членов общества;
2. Демократия - власть неимущего большинства, не принимающая во внимание благо остальных членов общества.

     Процесс деградации государства рассматривался, как процесс перехода от форм государственной  власти, обращенных на благо всех граждан, к формам, при которых правящая группа или индивид не принимает во внимание благо остальных членов общества. Кроме того, в подмножестве "правильных" типов (соответствующих справедливости) под деградацией понималось расширение круга лиц, участвующих в управлении, а в подмножестве "искаженных" типов – сужение этого круга. Прогрессу же соответствовали обратные процессы.

     По  мнению Платона и Аристотеля, в  рамках одного типа государственного управления могут быть реализованы  различные формы правления. Например, аристократия и олигархия, являются условными полюсами внутри типа государственной власти, при которой обеспечивается власть меньшинства, и предстают в многообразии форм, обусловленных личными качествами людей, образующих это меньшинство. Аналогично дело обстоит и с властью большинства, формы которой варьируются в пределах от политии до демократии. Уменьшение числа людей, участвующих в управлении при аристократии, приближает ее к монархии, при олигархии - к тирании. Полития же, по мнению Аристотеля, вырождалась по мере снижения достатка и иных качеств граждан, составляющих правящее большинство.

     Каждый  правильный (соответствующий справедливости - благу по Аристотелю) тип государственного управления характеризуется реализацией  соответствующего стиля руководства, обладает своими преимуществами и недостатками, и устанавливается при наличии специфических условий, задающих данное конкретное соотношение централизации и децентрализации властных полномочий, как наиболее приемлемое в данном социуме. Полагая, что самым лучшим типом управления является монархия, царская власть, Аристотель считал, что наиболее опасным отклонением от идеала является тирания, а наименее опасным – демократия.