Сравнительный анализ моделей государственного управления в России, Германии, Японии и США

     1. Федеральный канцлер имеет право  предлагать федеральному президенту федеральных министров для их назначения и смещения; он может, следовательно, определять персональный состав своей правительственной команды. Однако при этом он сильно зависит от пожеланий правительственных фракций.

     2. «Федеральный канцлер определяет  основные линии политики и несет за это ответственность». Многократно обсуждавшаяся компетенция канцлера давать директивы обеспечивает ему приоритет в принятии решений по всем основным вопросам правительственной политики. Он может в кругу членов правительства обсуждать такие директивы со своими коллегами, но не обязан учитывать их соображения.

     3. Соответственно этому, один только  федеральный канцлер является  адресатом вотума недоверия, выносимого  парламентом; только сам глава правительства может просить парламент о вотуме доверия. Таким образом, формальная ответственность перед парламентом (включая все ее последствия) лежит только на канцлере. Если он свергнут или уходит в отставку, вместе с ним уходят и все его министры.¹⁰

     Внутри  каждой фракции существует небольшая группа руководящих лиц, считаемых министрабельными, т.е. способными занять пост министра. Однако критерии для этого едва ли известны. Из этих «министрабельных» лиц и должен выбирать канцлер, если только интересы различных групп и союзов вообще оставляют ему значительную возможность выбора. По всем этим причинам кабинет, как правило, не становится качественной элитой руководящих политических деятелей. ¹¹

     Для осуществления директивной компетенции  необходим соответствующий организационный аппарат - ведомство федерального канцлера. Это ведомство является институциональным средоточием исполнительной власти, а личным центром его - сам канцлер. Ведомство служит канцлеру для проведения в жизнь его директив, ибо, таким образом в одном учреждении наилучшим образом координируется вся информация из министерств и для министерств, а также готовятся решения кабинета и обобщаются необходимые плановые разработки. ¹²

     Формальная  структура федерального правительства  представляет собой смешение трех принципов: (1) принципа канцлерства, (2) ведомственного принципа и (3) принципа коллегиальности. В зависимости от индивидуальной способности к руководству и авторитета самого главы правительства принцип канцлерства может быть фактически слабее или сильнее. С правовой точки зрения, канцлер в рамках директив политики ограничен тем, что каждый министр руководит своей сферой деятельности самостоятельно и сам несет за нее ответственность. Канцлер не может в обход министра давать чиновникам министерств прямых указаний, не может «править внутри министерств». Если возникают разногласия между министрами, их разрешает не единолично канцлер, а весь кабинет. Насколько сильно на практике действует этот принцип коллегиальности (совместное обсуждение и голосование в кабинете по всем важным вопросам), зависит полностью от руководящей роли федерального канцлера. Министры постоянно стремятся выдвигать на первый план интересы именно своего министерства, чтобы добиться политических успехов в сфере собственной деятельности (ведомственный партикуляризм).

     Отношение германского гражданина к государственной  администрации, как ни странно, двойственно. С одной стороны, государственная администрация - носитель высшей власти и воплощение государства, которое уважают. С другой стороны, гражданин узнаёт эту власть как инстанцию, которая постоянно что-то от него требует и создает ему всяческие трудности, а потому активность ее должна вызывать у него недоверие. Поэтому почтение к носителю государственной власти зачастую сочетается у него со злопамятностью по отношению к управленческому государству. Пока мало удалось объяснить гражданину, что демократический строй по самой его идее - это механизм, посредством которого народ управляет собой сам, делегируя государственную власть своим представителям.¹³

     Бюрократический корпус (а особенно рекрутируемые  преимущественно с юридических факультетов высокопоставленные чиновники), ссылаясь на исконно прусские традиции консервативной неподкупности и сознания своего долга, гарантировал себе по конституции унаследованные принципы профессионального чиновничества. Тем самым затруднена необходимая гибкость и мобильность внутри самого чиновничества: выслуга лет считается, как правило, важнее деловых качеств, и дельным аутсайдерам трудно продвигаться вверх. С одной стороны, германское чиновничество высшего ранга политизировано, а с другой - оно порой проявляет слишком мало понимания и осознания процесса образования политической воли в том партийном государстве, исполнительным органом которого оно обязано быть.

     Организация управления Федеративной республикой - в основном дело земель. Большинство федеральных министерств для реализации принятых ими решений собственного административного аппарата не имеет, а пользуется помощью и содействием земельных управлений. Федерация обращается к ним с указаниями, дает поручения и воздействует изданием распоряжений на конкретное проведение ими в жизнь положений законов. Тот факт, что конкретная, детальная работа должна обеспечиваться землями, создает исключительно сильные позиции бундесрата в процессе законодательства, которые, не в последнюю очередь, проявляются как соучастие в административной деятельности.¹⁴

     Боннская  конституция почти полностью  ограничивает федерального президента функцией высшего представителя государства. Он стоит вне партийно-политической борьбы и споров вокруг политической власти: президент призван символизировать единство государства.¹⁵ 

1.3. Модель государственного  управления в Японии 

     После капитуляции Японии во второй мировой  войне верховную власть в стране, по соглашению с союзниками, осуществляла американская военная администрация, одной из главных задач которой стала демилитаризация и демократизация страны. В рамках этого процесса в Японии была разработана новая конституция, принятая в октябре 1946 г. и вступившая в силу 3 мая 1947 г.

     Конституция впервые в истории страны провозгласила  принцип национального суверенитета и основные демократические свободы, ввела всеобщее избирательное право. В качестве основополагающей концепции  государственного управления была принята концепция правового государства и провозглашен один из фундаментальных принципов классической демократии - принцип разделения властей: законодательной, исполнительной и судебной.

     Конституция кардинально изменила систему взаимоотношений между государственным управлением и правом. В стране впервые была введена система государственного управления, формально основанная исключительно на парламентских законах. При этом парламент был провозглашен высшим органом государственной власти. Конституция наделила высший представительный орган исключительными прерогативами в сфере законодательства. Однако, как и в большинстве развитых стран, в Японии существует равноправие парламента и правительства в законодательной инициативе.¹⁶

     Согласно конституции, император от имени народа созывает парламент, может объявить о роспуске нижней палаты (но по рекомендации правительства); промульгирует поправки к конституции, законы, договоры, правительственные указы; назначает премьер-министра по рекомендации парламента; награждает орденами, принимает иностранных дипломатических представителей и выполняет ряд других, главным образом церемониальных функций. Наделение императора данными полномочиями носит лишь формальный характер, поскольку его инициатива в их осуществлении не предусмотрена.

     Таким образом, император не обладает полномочиями, связанными с осуществлением государственной  власти, и может предпринимать  действия, относящиеся к делам  государства, лишь по совету и с одобрения  кабинета министров, который и несет  за них ответственность.

     По  конституции, единственным законодательным  органом Японии является парламент. Он состоит из двух палат: палаты представителей (500 депутатов) и палаты советников (252 депутата). Выборы в обе палаты - прямые, право голоса имеют все граждане, достигшие 20 лет. В палату представителей можно быть избранным по достижении 25 лет, в палату советников - 30 лет. В соответствии с порядком прохождения законопроектов, палата представителей - нижняя, а советников - верхняя в японском парламенте.¹⁷

     Палата  представителей переизбирается каждые четыре года, но может быть распущена  досрочно. В этом случае выборы нового состава палаты проводятся не позднее  чем через 40 дней после роспуска, а парламент созывается в течение 30 дней после выборов. Обычно выборы проводятся за 30 дней до истечения срока полномочий палаты. В течение полувека выборы в палату представителей проходили по 130 многомандатным округам, в каждом из которых в зависимости от численности избирателей избиралось от трех до пяти депутатов. К основным функциям и компетенции парламента относятся: законодательная деятельность - рассмотрение законопроектов и принятие законов; финансовые полномочия - ежегодное утверждение национального бюджета; контроль над исполнительной властью, основными способами осуществления которого являются назначение премьер-министра, постановка вопроса о доверии правительству, организация специальных комиссий для расследования деятельности кабинета министров по вопросам государственного управления; формирование суда для рассмотрения дел судебных работников, против которых было возбуждено дело об отстранении от должности, контроль над деятельностью судебных органов; полномочия в области внешней политики, в том числе рассмотрение и одобрение международных договоров. Роль парламента в законодательном процессе состоит, главным образом, в отборе, изменении, дополнении, принятии или отклонении подготовленных кабинетом министров законопроектов. Помимо этого, на его долю приходится решение вопросов общего характера.

     Порядок работы парламента определяется конституцией, а также Правилами палаты представителей и Правилами палаты советников, принятыми в 1947 г. Обычная сессия парламента созывается ежегодно в середине декабря. На ней решаются организационные вопросы: избираются председатели палат и их заместители, распределяются места в залах заседаний, определяются сроки проведения сессии членами обеих палат (в среднем 150 дней), формируются постоянные комиссии. После этого депутаты расходятся на неофициальные новогодние каникулы, а в 20-х числах января обычная сессия открывается официально. В церемонии открытия принимает участие весь депутатский корпус, она проходит в присутствии императора.¹⁸

     Кворум  пленарного заседания палаты - одна треть ее списочного состава. Закон  считается принятым после его утверждения в обеих палатах. В ситуации, когда принятый палатой представителей законопроект отвергается палатой советников, предусмотрено право его вторичного рассмотрения в нижней палате и, в случае одобрения двумя третями состава, принятия в качестве закона. Все решения палат парламента принимаются большинством голосов депутатов, участвующих в заседании. Исключением является голосование по бюджету и некоторым наиболее важным международным вопросам, когда для принятия решения необходимы две трети голосов депутатов, присутствующих на заседании.

     Палата  может налагать на депутатов взыскания. Основаниями для них служат: нарушение  депутатского долга; нарушение дисциплины в палате; подрыв достоинства палаты; употребление невежливых выражений; затрагивание личной жизни других людей. Существует четыре вида взысканий: предупреждение, оглашаемое в зале заседаний; возложение обязанности принести извинения в зале заседаний; приостановка посещений палаты на определенный срок; исключение из палаты.

     Высшим  органом исполнительной власти является правительство, которое в Японии называется кабинетом министров. Его деятельность осуществляется на основе конституции, Закона о кабинете министров (1947 г.) и Закона об организации государственного управления (1948 г.).

     В состав кабинета, который возглавляет премьер-министр, входят заместители премьера, министры (руководители отдельных министерств) и государственные министры (министры без портфелей), генеральный секретарь кабинета и начальник законодательного бюро.

     Конституцией определен принцип гражданского кабинета, согласно которому члены кабинета должны быть гражданскими лицами. Должности военного и военно-морского министров, а также министра внутренних дел отсутствуют.¹⁹

     Кабинет образуется следующим образом. Сначала  палаты на раздельных заседаниях избирают большинством голосов кандидата в премьер-министры. Избранный парламентом кандидат назначается императором на должность премьер-министра, который, в свою очередь, назначает других министров кабинета. Большинство министров должны быть депутатами парламента. В период нахождения на должности министр не может быть привлечен к судебной ответственности без согласия премьер-министра.

     Если  должность премьер-министра становится вакантной, то кабинет, согласно конституции, должен в полном составе уйти в отставку. В случаях, когда премьер-министр временно не может осуществлять свои функции или на время оставил свой пост, его обязанности берет на себя один из министров кабинета при условии, что он заранее был уполномочен на это главой кабинета. Премьер-министр возлагает на себя обязанности любого из министров либо поручает их другому министру, если кто-либо из них оставил свой пост или не может выполнять свои функции.

     Кабинет министров обладает также рядом  других важных полномочий: дает императору советы в отношении всех его действий, касающихся государственных дел, и несет ответственность за эти действия; назначает судей Верховного суда (кроме Главного судьи), а также всех судей судов низших инстанций; принимает решение о созыве чрезвычайных сессий парламента, несет ответственность за расходование резервного фонда для покрытия бюджетного дефицита с последующим одобрением этих расходов парламентом. Кабинет министров обязан ежегодно представлять парламенту заключительные отчеты о государственных расходах и доходах; докладывать парламенту и народу о состоянии государственных финансов. Кроме того, он наделен правом законодательной инициативы - именно кабинет министров разрабатывает и представляет на рассмотрение парламента большинство законопроектов.