Создание и функционирование Совета Государственной Думы

Подобная система народного  представительства просуществовала  в России вплоть до 1990 года, пока в  Конституцию РСФСРФ 1978 г. не были внесены соответствующие изменения и дополнения. Согласно конституционным новеллам  Верховный Совет состоял из двух палат: Совета Республики и Совета Национальностей. Платы заседали совместно и раздельно. Законы принимались большинством голосов депутатов каждой из палат. По вопросам своего ведения палаты принимали постановления.  

Таким образом, в РФ двухпалатность парламента – относительно новое явление, возникшее только в 1990 г., когда в составе Верховного Совета РФ были сформированы Совет Республики и Совет Национальностей. Однако двухпалатность в России в период с 1990 г. по 1993 г. оказалась не очень эффективной: палаты Верховного Совета РФ большей частью заседали совместно, доминирующую роль играл Президиум Верховного Совета – руководящий орган всего парламента, подавлявший инициативу палат. Российский федерализм еще не обрел достаточной конституционно-правовой базы, а субъекты РФ – реальной самостоятельности⁷.

Конституция 1993 г. внесла принципиальные изменения в понимание  структуры федерального парламента, закрепив его двухпалатность,  самостоятельность и независимость палат, обязательное участие представителей субъектов РФ в верхней палате (ст. 95, 100 и др.)⁸.

2. МЕСТО ГОСУДАРСТВЕННОЙ  ДУМЫ

В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

2.1. Структура Государственной Думы

В соответствии со ст. 10 Конституции РФ⁹ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В ч. 1 ст. 11 Конституции РФ говорится, что одним из органов, осуществляющим государственную власть в Российской Федерации, выступает Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума). Согласно ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание – это парламент Российской Федерации, который является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Он состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

Таким образом, Государственная Дума – нижняя палата российского парламента, основное предназначение которой – законотворчество.

Государственная Дума избирается сроком на пять лет. Ранее этот срок равнялся 4 года. Однако Законом РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы"¹⁰, вступившим в силу со дня его официального опубликования 31 декабря 2008 г. срок полномочий Думы был изменен. Вновь избранная Государственная Дума будет осуществлять свои функции уже в течение 5 лет.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, которые избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок выборов депутатов Государственной Думы установлен Федеральным законом от 18.05.2005 N 51-ФЗ (ред. от 03.06.2009) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"¹¹.

Депутатом Государственной  Думы может быть избран гражданин  Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать  в выборах. Не может быть избран депутатом Думы гражданин: 1) недееспособный или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда; 2) имеющий неснятую или непогашенную судимость за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления, преступления экстремистской направленности; 3) подвергнутый административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 КоАП РФ (демонстрирование нацистских или сходных с ними символов, производство и распространение экстремистских материалов)¹²; 4) в программах, агитационных  материалах, выступлениях которого имеются призывы к совершению действий экстремистского характера; 5) лишенный судом права занимать государственные должности, если срок не истек.

При распределении депутатских  мандатов между партиями в Государственной Думе действует следующий порядок: 1) в Думе не может быть представлена одна партия; 2) если партии, преодолевшие 7% заградительный барьер, получили в общей сложности 60% и более голосов избирателей, то депутатские места распределяются только между ними; 3) если такие партии получили в общей сложности менее 60% голосов, то к распределению допускаются другие партии в порядке убывания их голосов, пока не будут заполнены все депутатские места; 4) если только одна партия преодолела заградительный барьер и получила более 60% голосов, то к распределению мандатов допускается эта партия, а также партия, хотя и не преодолевшая заградительный барьер, но получившая наибольшее число голосов избирателей; 5) партии, не преодолевшие заградительный барьер, но тем не мене набравшие не менее 5% голосов избирателей, получают депутатские мандаты в порядке, установленном Законом о выборах.

Например, на выборах в декабре 2007 г. в голосовании приняли участие 63,7% избирателей, внесенных в избирательные списки. За список кандидатов «Единой России» проголосовали более 64% избирателей (315 депутатов), КПРФ – 11% (57), ЛДПР – 8% (40), «Справедливой России» - около 8% (38). Остальные партии получили: Аграрная партия – 2,3%, «Яблоко» - 1,6%, другие – 1% и менее¹³.

Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом  Государственной Думы. Депутат Государственной  Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной  власти и органов местного самоуправления.

Депутаты Государственной  Думы работают на профессиональной постоянной основе. Они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Внутри Думы они группируются по депутатским объединениям: фракциям и депутатским группам

Статус депутатов Государственной  Думы (права, обязанности и ответственность) определен Федеральным законом от 08.05.1994 N 3-ФЗ (ред. от 12.05.2009) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"¹⁴. Депутаты Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено названным Законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении неприкосновенности депутата решается Думой по представлению Генерального прокурора России.

Руководит деятельностью  Государственной Думы ее Председатель, ему помогают заместители, в т.ч. два первых. Председатель и заместители избираются из состава Думы. Председатель ведет заседания Думы, ведает вопросами внутреннего распорядка, организует работу Совета Государственной думы, осуществляет общее руководство ее аппаратом. Он представляет палату во взаимоотношениях с другими органами государства (Советом Федерации, Президентом, правительством и т.п.), с общественными объединениями, с парламентами и руководителями иностранных государств, участвует в согласительных процедурах, осуществляет действия, связанные с законодательным процессом (направляет законопроекты в депутатские объединения и комитеты палат, направляет в Совет Федерации и Президенту РФ принятые Думой законы и т.п.). Заместители Председателя Государственной Думы замещают Председателя в его отсутствие без издания специального распоряжения об этом.

Государственная Дума имеет  свой аппарат государственных служащих во главе с руководителем аппарата.

Внутренними органами Думы являются ее Совет, постоянные комитеты и комиссии.

2.2. Полномочия Государственной Думы

Компетенция Государственной  Думы определена Конституцией РФ (ст. 103, 105 и др.)¹⁵, федеральными законами. К ее полномочиям относятся:

1) принятие федеральных законов. Это главное полномочие Государственной Думы. Свои важнейшие решения она, как правило, облекает в форму законов. Ч. 1 ст. 105 Конституции РФ гласит, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. При этом федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 105 КРФ), а федеральный конституционный закон – если не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Думы (ч. 2 ст. 108 КРФ). Таким образом, Дума принимает законы, а Совет Федерации одобряет (не одобряет) их. С одной стороны это верно, что без принятия Государственной Думой закона не будет. С другой стороны, следует помнить, что закон становится таковым только после подписания Президентом РФ, тогда он получает номер и дату;

2) ежегодное утверждение  государственного бюджета и отчета  о его исполнении. Проект бюджета  может быть представлен только  Правительством РФ;

3) дача согласия Президенту  РФ на назначение Председателя Правительства Российской Федерации. Государственная Дума должна рассмотреть кандидатуру в течение 7 дней со дня внесения предложения главой государства или его полномочным представителем. Если кандидат будет отклонен, то Президент РФ в течение недели представляет другую кандидатуру, а если и эта будет отклонена – третью (также в течение недели). После трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент РФ назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы;

4) решение вопроса  о доверии (недоверии) Правительству РФ. Вопрос о доверии ставит само Правительство. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Думы и назначении новых выборов. Вопрос о недоверии ставится по инициативе Думы. Решение об этом принимается большинством голосов от общего числа депутатов. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Думы. В случае если Государственная Дума в течение 3 месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Думу;

5) заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

6) назначение на должности и освобождение от должностей высших должностных лиц (Председателя Центрального банка РФ; Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; Уполномоченного по правам человека; части членов Центральной избирательной комиссии РФ);

7) объявление амнистии. Амнистия – это полное или частичное освобождение от уголовного наказания неопределенного круга лиц, замена уголовного наказания более мягким видом, снятие судимости с отбывших наказания и т.п. За период своей деятельности Государственная Дума объявляла амнистию своими постановлениями более 10 раз (например, Постановление ГД ФС РФ от 20.04.2005 N 1761-IV ГД «Об объявлении амнистии в связи с 60-летием победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов»¹⁶; Постановление ГД ФС РФ от 19.04.2006 N 3043-IV ГД «Об объявлении амнистии в связи со 100-летием учреждения Государственной Думы в России»¹⁷ и ряд других. Как правило, Дума объявляет амнистию в связи с какими-либо знаменательными событиями. Очевидно, что к 65-летию Победы в Великой Отечественной войне грядет очередная амнистия;

8) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности. Дума вправе выдвигать против Президента обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Решение об этом должно быть принято 2/3 голосов от общего числа депутатов по инициативе не менее 1/3 депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой;

9) рассмотрение внешнеполитических  вопросов. Государственная Дума  рассматривает внешнеполитические  вопросы в связи с обращениями  Президента, докладами Правительства, по инициативе комитетов палаты, а также по собственной инициативе;

10) обращение в Конституционный  Суд РФ. Государственная Дума от своего имени или группа депутатов (не менее 1/5) вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента, Правительства, нормативных актов субъектов РФ и некоторых других правовых актов. Так, например, в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы Конституционный Суд 29 июня 2004 г. проверил конституционность отдельных статей УПК РФ¹⁸.

По вышеперечисленным  и другим вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Государственной Думы, последняя принимает постановления. Они принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Думы.

2.3. Порядок  деятельности Государственной Думы

Порядок деятельности Государственной  Думы определяется ее Регламентом от 15 апреля 1998 года (в ред. от 20.01.2010)¹⁹.

Государственная Дума собирается на свое первое заседание на 30 день после избрания. Президент РФ вправе созвать ее раньше. Кворум для заседаний – более половины депутатов, т.е. 226 человек. Первое заседание вновь избранной Думы открывает старейший по возрасту депутат. После избрания Председателя Думы и его заместителей заседания ведут они. На первом заседании открытым голосованием избирается счетная комиссия, а также ряд технических органов (по контролю за электронной системой голосования, секретариат и др.).

Государственная Дума заседает отдельно от Совета Федерации. Ее заседания  проводятся открыто, они освещаются СМИ. Решение о зарытом заседании принимается большинством голосов от общего числа депутатов. На заседаниях могут присутствовать Президент, его полномочный представитель в Думе, члены Совета Федерации, Правительства и др.

Государственная Дума собирается, как правило, на две сессии: весеннюю (12 января - 19 июня) и осеннюю (1 сентября – 25 декабря). В случае необходимости Дума после консультации ее Председателя с лидерами фракций принимает решение о продлении сессии или о созыве сессии досрочно. Сессия складывается из разных форм деятельности палаты: пленарные заседания, заседания Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий, работы депутатов в комитетах и комиссиях, во фракциях и депутатских группах, а также с избирателями. Все эти мероприятия проводятся по следующему графику: понедельник – заседания комитетов и комиссий; вторник – заседание Света Государственной Думы; среда – пленарные заседания; четверг – заседание Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий; пятница – пленарные заседания, «правительственный час». И так первые три недели каждого месяца, последняя неделя отводится для работы депутатов с избирателями. Указанный график может быть изменен по решению большинства депутатов Думы. Ежегодно Дума проводит не менее 75-80 пленарных заседаний и 50-70 парламентских слушаний, рассматривает до 1000 и более законопроектов (принимает в среднем около 250-300 законов в год)²⁰.