Роль вето президента российской федерации в законодательном процессе

    1.2. Право вето и право возвращения закона «без рассмотрения»

    Как было отмечено ранее, от права «вето Президента следует отличать возвращение Президентом Российской Федерации полученного на подпись закона “без рассмотрения”»⁴, что возможно в случае нарушений конституционных требований, связанных с процедурой принятия такого закона. Конституционный Суд Российской Федерации дал по этому поводу соответствующее разъяснение: «из Конституции Российской Федерации не следует, что Президент может возвращать в палаты Федерального Собрания законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения».⁵ В то же время в случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 107 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться “принятым федеральным законом” в смысле ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, а его возвращение в палаты Федерального Собрания — отклонением в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, поскольку установленные Конституцией требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.

    Конституционный Суд Российской Федерации также  указал, что споры между субъектами законодательного процесса в связи  с порядком принятия федерального закона в случае недостижения согласия могут  быть переданы заинтересованными сторонами  в соответствии со ст. 125 Конституции  РФ и Федеральным конституционным  законом “О Конституционном Суде Российской Федерации”⁶ на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации.

    Президент Российской Федерации не может использовать свое право вето в отношении федеральных  конституционных законов.

    В отличие от ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108 не говорит  о праве Президента Российской Федерации  вернуть поступивший к нему на подпись федеральный конституционный  закон. Видимо, такое право не имело  бы смысла, поскольку Федеральному Собранию для преодоления вето требуется  менее сложное квалифицированное  большинство голосов, чем для  принятия федерального конституционного закона. Вместе с тем отсутствие такого права не означает, что в  случае обнаружения в переданном на подпись федеральном конституционном  законе несоответствия конституционным  нормам Президент не вправе обратиться к палатам Федерального Собрания с предложением рассмотреть спорные  вопросы. Президент в этом случае выступает как гарант Конституции  Российской Федерации. Однако юридической  силой вето такое обращение не обладает. Окончательно спор в подобных случаях должен быть решен Конституционным  Судом Российской Федерации.

    Таким образом, Президент РФ должен в течение  четырнадцати дней с момента поступления  к нему принятого парламентом  закона подписать его либо вернуть  на повторное рассмотрение. Юридическое  значение подписания закона состоит  не только в том, что глава государства  подтверждает свое согласие с законом, но и в том, что закон принят в порядке должной правовой процедуры.

    Без подписания закона Президентом РФ невозможно его официальное опубликование (обнародование) и его вступление в действие. Обнародование  закона, т.е. официальное доведение  его до всеобщего сведения, происходит в определенном порядке, установленном  Федеральным законом “О порядке  опубликования и вступления в  силу федеральных конституционных  законов, федеральных законов, актов  палат Федерального Собрания” от 14 июня 1994.⁷ Согласно этому закону на территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

    Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального собрания считается первая публикация его полного текста в  “Российской газете” или в  Собрании законодательства Российской Федерации. Федеральные конституционные  законы, федеральные законы направляются для официального опубликования  Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей  палаты или его заместителем. 

2. Вето  Президента в различных  странах мира

    Право вето является важной формой участия президента в законодательном процессе. Значимость этого права возрастает в силу того, что оно принадлежит президенту и является одним из традиционно закрепляемых за ним полномочий.

    В большинстве демократических государств, имеющих президента с полномочиями главы государства, существует право вето как эффективное средство воздействия на деятельность парламента. Таким правом президента наделяют конституции президентских, полупрезидентских (смешанных), а также некоторых парламентских республик.

    Конституционное право выделяет две основные разновидности вето: абсолютное (или резолютивное) и относительное (или отлагательное). «Абсолютное, или резолютивное, вето состоит в том, что отказ главы государства утвердить (подписать) закон, принятый парламентом, является окончательным и не может быть преодолен. Относительное, или отлагательное, вето представляет собой такой запрет, налагаемый главой государства на закон, принятый парламентом, который может быть парламентом преодолен».⁸ В настоящее время абсолютное вето практически не применяется (в Англии последний случай абсолютного вето датируется 1707 г.), хотя формально и не исключается. Абсолютное вето непосредственным образом связано с понятием санкционирования закона, которое своими корнями уходит во времена борьбы между монархами и парламентами. Развитие конституционного права привело к тому, что глава государства утратил право по своему усмотрению отвергать принятый парламентом закон, а вето стало относительным (отлагательным). Ныне термин «санкционирование» сохранился в сравнительно немногих конституциях, и большинство из них говорит о подписании или о промульгации. 
В некоторой степени близким по своим результатам к абсолютному вето является право президента Индии отклонять такие законопроекты легислатур штатов, которые в соответствии с Конституцией могут быть зарезервированы для рассмотрения губернатором соответствующего штата. Как отмечается в литературе, в этом случае практически не существует какого-либо средства, позволяющего преодолеть вето президента. Подобным правом обладает и генерал-губернатор Канады применительно к законопроектам провинций . 
Конституция Испании гласит, что король санкционирует в пятнадцатидневный срок законы, одобренные Генеральными кортесами, промульгирует их и распоряжается об их немедленном опубликовании. Санкционирование практически осуществляется путем подписания. И король не обладает никаким правом вето. В Швеции, где главой государства является король, наделенный лишь чисто представительскими функциями, текст принятого парламентом закона должен быть без промедления подписан премьер-министром и соответствующим министром, после чего он сразу же вступает в силу. В Японии после принятия законопроекта обеими палатами парламента председатель палаты, в которой было принято окончательное решение, или председатель палаты представителей, если решение этой палаты стало решением парламента, представляет принятый законопроект через кабинет министров на утверждение императору, которое носит чисто формальный характер.

    Как правило, вето распространяется на законопроект (закон, при- парламентом) в целом, и  не может распространяться на отдельные его положения. Это создает часто неудобства, так как президенту приходится либо одобрять законопроект целиком с неугодными ему статьями, либо опротестовывать весь законопроект по причине присутствия в нем статей, с которыми президент не согласен. В ряде стран (Франция, Португалия, Филиппины, Мексика, Эквадор) применяется выборочное вето, накладываемое главой государства на отдельные статьи и положения законопроектов. «В США правом выборочного вето пользуются лишь губернаторы некоторых штатов. В США неоднократно вносились предложения о предоставлении президенту права выборочного вето. Подобная новелла способна усилить роль президента в законодательном процессе, особенно по отношению к финансовому законодательству».⁹ 
В странах СНГ также используется процедура выборочного вето Президента. Как следует из текста Конституции Республики Беларусь, палаты парламента могут рассмотреть возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае закон подписывается Президентом за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

    В России вето трудно назвать выборочным, поскольку Конституция говорит о праве Президента отклонить закон, не уточняя это право в отношении его отдельных положений и статей. Вместе с тем, как показывает практика реализации этого президентского полномочия, Президент может не согласиться как с законом в целом, так и с каким-либо его отдельным положением.

    Причины использования президентом своего права вето могут быть разными. Конституции, как известно, не устанавливают перечня либо конкретных оснований для применения права вето. Нередко причиной достаточно частого обращения президента к праву вето являются расхождения в политической ориентации президента и парламентского большинства. Частота использования вето может быть обусловлена и низким уровнем законодательной работы парламента. Правда, трудно оценить как однозначно положительную и такую ситуацию, когда это право практически не используется президентом. Например, в Италии в 1948—1955 гг. Президент применил свое право вето лишь четыре раза, а принято было почти три тысячи законов. Использование права вето свидетельствует о качестве взаимодействия разных ветвей власти, прежде всего законодательной и исполнительной, и его следует рассматривать как необходимый элемент системы сдержек и противовесов, при помощи которого реализуется принцип разделения властей.

    Конституции, не указывая подробных оснований  для отклонения президентом закона парламента, при этом могут содержать требования об обоснованности и мотивированности президентского вето. Конституция РФ 1993 г. также не закрепляет перечня оснований для отклонения. Вместе с тем на практике наиболее частыми причинами отклонения Президентом РФ принятых Федеральным Собранием законов являются: несоответствие Конституции, неясность источников финансирования. Так, нередко выявляется несоответствие отдельных статей и положений закона статье 72 Конституции РФ (в части разделения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами), статьям 10 и 73 Конституции, когда наблюдается вторжение в компетенцию других ветвей власти или в компетенцию субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению.

    Процедура преодоления вето в основных чертах закреплена в конституциях. Конституционные  положения, регулирующие эту процедуру  в разных странах, являются сходными по своей сути и, как правило, закрепляют следующее: конституционное право вето президента на стадии промульгации, заключающееся в отказе подписать закон, принятый парламентом, и возвращении его в парламент с мотивированными возражениями (относительное вето); срок, в течение которого президент может использовать право вето (применяются разные сроки, как правило, в пределах от 30 до 10 дней); право повторного рассмотрения парламентом возвращенного президентом закона; основной способ преодоления президентского вето в парламенте квалифицированным (в две трети, реже — в три четверти) большинством голосов либо простым большинством голосов (как правило, на пленарном заседании); наконец, конституционную обязанность президента подписать закон в установленный срок, если вето преодолено парламентом. Подробно процедура преодоления вето в парламенте регулируется нормами регламентов.

    Принятый  парламентом закон направляется для подписи главе государства, который в установленный срок (иногда этот срок точно не определен) может либо подписать его, либо отказать в санкции (подписи), т.е. наложить вето. Сам акт наложения вето состоит в том, что глава государства составляет послание, в котором излагаются его мотивированные возражения против закона. «Опротестованный» закон вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может поступить двояко: 
а) принять возражения главы государства и внести соответствующие изменения в закон, вновь отправив его для получения санкции; 
б) отклонить возражения главы государства, для чего необходимо повторное одобрение закона, как правило, квалифицированным большинством голосов . 
В США Президент может отклонить представленные ему на подпись законопроекты, отсылая их со своими возражениями в ту из палат, которая выдвинула законопроект. По Конституции США Президент может наложить вето на любой билль Конгресса в течение 10 дней (исключаются воскресенья) с момента его получения. Причем Президент имеет право наложить вето на весь закон, а не на какую-то его часть. Воздержание от наложения вето равносильно одобрению законопроекта. Президенту предоставляется 10-дневный срок для одобрения законопроекта (билля Конгресса). Возражая против закона, принятого Конгрессом, Президент может действовать или активно, или пассивно. В первом случае он возвращает закон в Конгресс для повторного рассмотрения, а во втором - может просто в течение отведенных ему 10 дней не подписывать этот закон. Если в течение этого срока он не подпишет билль, последний автоматически вступает в силу. Подобный пассивный отказ Президента от подписи по истечении 10-дневного срока приводит к автоматическому вступлению закона в силу, и Президент при этом как бы возлагает всю ответственность за данный закон на Конгресс.

    Однако, если в течение 10-дневного срока окончится сессия Конгресса, то все, не подписанные Президентом билли, считаются отклоненными. Такая форма отклонения носит название «карманного вето». Подобные случаи возникают, если Конгресс направляет Президенту закон менее чем за 10 дней до окончания работы своей сессии, а Президент не хочет его утверждать, то тогда глава исполнительной власти намеренно задерживает его у себя и не возвращает со своими возражениями в Конгресс. У Конгресса не остается времени для проведения повторного голосования по данному биллю, в результате чего он отклоняется, по крайней мере, до следующей сессии Конгресса. В этом случае карманное вето приобретает определенный эффект абсолютного вето.