В рассматриваемый период наднациональная  региональная политика ЕС во многих странах-членах превратилась в ключевой элемент  национальной региональной политики. Формально ЕС лишь побуждал государства  участвовать в достижении основных приоритетов общей региональной политики Сообщества через софинансирование программ, не запрещая содействовать  также реализации собственных приоритетов  регионального развития (хотя и ограничивал  страны через введение лимитов на суммарный размер ареалов помощи и т.п.). Однако реально в ряде стран ЕС почти все регулирование социально-экономического развития территорий стало сводиться к разработке программ регионального развития для дальнейшей их реализации совместно с ЕС.

     Основная  часть финансирования – 151 млрд. евро – пришлась на «цель 1», ареал которой охватил почти 70 регионов NUTS 2-го уровня в 13 «старых» членах ЕС и большинство регионов «новых» членов (кроме Кипра), так что удельный их вес по численности населения превысил 1/3 (как и в 1994–1999 гг.). Как показывает опыт региональной политики разных стран, именно такой охват территорий является оптимальным для задачи сглаживания межрегиональных контрастов в уровне развития. Финансирование велось преимущественно на основе операционных программ, а в случае помощи региону размером менее 1 млрд. евро – отдельных программных документов. Средства направлялись на сооружение и модернизацию инфраструктуры, содействие инновациям, развитие информационного общества, приращение человеческого капитала и др. При инвестировании в инфраструктуру вклад структурных фондов обычно превышал вклад национальных бюджетных систем, но не должен был составлять более 75% всего объема капиталовложений. Порог был повышен до 80% в Греции, Португалии, Испании и Ирландии, где действовал Фонд сплочения, и до 85% в заморских департаментах Франции, на Азорских, Мадейра, Канарских и Эгейских островах. Однако при сооружении инфраструктуры, способной приносить доход (например, платных мостов и автострад), предельная доля структурных фондов была снижена до 40% (50% в ареале действия Фонда сплочения), еще до 10% могло быть оказано в форме косвенной помощи ЕС (кредиты, гарантии и т.п.). При оказании в рамках региональных программ инвестиционной помощи компаниям доля участия фондов ЕС определялась национальными правилами поддержки фирм, но была не более 35% (50% в заморских департаментах и на перечисленных выше периферийных островах). Для малых и средних предприятий уровень помощи мог быть повышен на 10 проц. пунктов за счет косвенных методов поддержки¹².

     Новый этап региональной политики ЕС: период 2007–2013 гг.

     В 2007–2013 гг. в рамках региональной политики ЕС (политики сплочения) планируется выделить 347,4 млрд. евро (в-ценах 2007 г., тогда как в ценах 2004 г. показатель равен 308 млрд.). Из этих средств 81,5% пойдет на мероприятия цели «конвергенция» (57,5% в регионы ШТ5 2-го уровня с ВВП на душу населения меньше 75% от среднего по ЕС; 4% – в регионы переходного режима из-за статистического эффекта расширения ЕС; 20% – дополнительно для ареала действия Фонда сплочения). Доля ассигнований на цель «региональная конкурентоспособность и занятость» составит 16%. Удельный вес цели «европейское территориальное сотрудничество» достигнет 2,5%. Финансирование политики сплочения осуществляется в рамках нескольких сотен операционных программ, объединяющих 2 млн. проектов разной направленности. Фактическое выделение средств происходит в три этапа – небольшие авансовые платежи, ассигнования в процессе реализации проекта и подводящие баланс завершающие платежи на основе представленных на уровень ЕС документов о расходах (принимаются до конца 2015 г., то есть в течение 2 лет по завершении 7-летней перспективы). Ведущими получателями помощи ЕС станут регионы Польши, которая заметно опережает другие страны. (см. табл. 1)

     Финансирование  заметно перераспределилось в пользу «новых» стран-членов из ЦВЕ. В период 2007–2013 гг. к ареалу цели отнесены территории, на которых проживает чуть больше 1/3 всего населения ЕС. Расчет ВВП проводился по данным 2000–2002 гг. в границах ЕС-25. Распределение ассигнований между регионами происходит по сложной схеме и зависит главным образом от численности их населения и степени отставания по ВВП на душу населения от среднего по ЕС уровня. Дополнительно учитываются ВНД на душу населения стран, где находятся данные регионы (выделено три группы: ниже 82%, 82–99% и выше 99% от среднего по ЕС), и безработица.

     В отличие от предыдущей 7-летней финансовой перспективы другая основная цель региональной политики ЕС – «региональная конкурентоспособность и занятость» – также реализуется в рамках программ для регионов NUTS 2-го (а не 3-го) уровня. При этом формально в ареал данной цели вошла вся территория ЕС, не отнесенная к ареалу цели «конвергенция». Это связано с тем, что в региональной политике ЕС произошел сдвиг от почти исключительной поддержки проблемных территорий к сочетанию остающихся приоритетными задач конвергенции с задачей придания динамизма экономике всех европейских регионов. Однако речь, на наш взгляд, идет все-таки не о внедрении (пусть частичном) концепции полюсов роста, которая противодействует идеям сглаживания межрегиональных контрастов. Скорее наблюдается желание предотвратить обострение социальных и экономических проблем не только в районах со старой хозяйственной структурой, но и в регионах, которые без поддержки ЕС могут при растущей глобальной конкуренции быстро перейти из разряда успешных в категорию депрессивных. Распределение ассигнований ЕФРР и ЕСФ между отдельными регионами проводится с учетом численности населения (вес индикатора – 0,5), количества безработных в регионах NUTS 3-го уровня с уровнем безработицы выше среднего по ареалу цели (0,2), количества рабочих мест, необходимых для достижения 70%-ной занятости (0,15), числа занятых с низким образовательным уровнем (0,1) и низкой плотности населения (0,05). Далее делается 5%-ная поправка на уровень ВВП на душу населения (вычитание при уровне выше среднего по ареалу, прибавка – при уровне ниже среднего). Однако итоговая сумма по любой из стран не может быть меньше 3/4 уровня ассигнований в 2006 г. В итоге наибольшее финансирование приходится на Францию, Германию и Испанию.

     Третья  цель – «европейское территориальное сотрудничество» – хотя и привлекает наименьшее финансирование, является единственной целью, реализуемой во всех странах ЕС. Размер ассигнований зависит преимущественно от численности населения регионов NUTS 3-го уровня, участвующих в программах сотрудничества.

     В целом было решено установить «потолок»  ежегодно выделяемых средств для  «новых» стран ЕС в размере 4% от национальных ВВП из соображений о низкой поглощающей способности их финансовых систем. Такой объем помощи может принять страна без значительного увеличения инфляции и существенного давления на госбюджет.

     Для периода 2007–2013 гг. заметно изменились правила финансирования операционных программ (размер авансового финансирования и т.п.). При этом установлены следующие уровни предельного совокупного участия фондов ЕС в программах:

• 85% для всех трех фондов – в странах, где ВВП на душу населения в 2001–2003 гг. оказался ниже 85% от среднего по ЕС-25 (все «новые» члены, Греция и Португалия), а также для программ территориального сотрудничества, если хотя бы один участник удовлетворяет данному критерию;
• 85% для Фонда сплочения; 80% для ЕФРР и ЕСФ в ареале цели «конвергенция» и регионах цели «региональная конкурентоспособность и занятость»; 50% для ЕФРР и ЕСФ на территории остальных регионов – в Испании (откуда постепенно уходит Фонд сплочения);
• 75% для ЕФРР и ЕСФ в ареале цели «конвергенция» – в странах, где не действует Фонд сплочения, а также для программ территориального сотрудничества, где во всех регионах-участниках, относящихся к территории Евросоюза, ВВП превышает 85% от среднего для ЕС показателя;
• 50% для ЕФРР и ЕСФ в ареале цели «региональная конкурентоспособность и занятость» – в странах, где не действует Фонд сплочения¹³.

     Стоит особо отметить технические программы, в которых участвует группа Европейского инвестиционного банка. Они призваны улучшить разработку региональных проектов и повысить их качество с целью  создания дополнительной добавленной  стоимости при использовании  средств фондов ЕС. Например, программа  «Совместная помощь для поддержки  проектов в европейских регионах»  (Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions, JASPERS) должна помочь странам ЕС в подготовке качественных проектов на всех этапах их разработки, начиная с плана проекта и заканчивая получением конечной помощи. Функционирует также ряд других программ.

     В качестве ответа на мировой экономический  кризис осенью 2008 г. Еврокомиссия предложила более гибкие схемы использования ассигнований фондов ЕС на программы региональной политики. В частности, по отдельным проектам в 2009 г. допускается за счет фондов ЕС обеспечивать 100% инвестиций, так как обязательный национальный вклад на уровне 15–50% (в зависимости от типа региона помощи) может быть достигнут в среднем за текущий период после 2010 г. Кроме того, было решено расширить авансовые (до выделения национального софинансирования) платежи. Традиционно в первые два года новой финансовой перспективы регионы заканчивают расходовать средства предыдущего периода, а многие новые проекты не успевают стартовать, пройдя все процедуры согласования. За 2007–2008 гг. авансовые платежи ЕФРР и ЕСФ, как и было предусмотрено, составили лишь 5% всех предполагаемых ассигнований, а Фонда сплочения – 5% в «старых» странах-членах и 6,5% в «новых». В итоге на региональную политику в рамках новой финансовой перспективы было выделено из фондов ЕС 18 млрд. евро. В 2009 г. изначально планировалось добавить еще 5 млрд. евро, но теперь авансовые платежи за год составят 11,25 млрд. евро. В начале 2009 г. допустимый предел переброски средств внутри операционной программы с одной приоритетной задачи на другую повышен с 2% до 10% изначально предусмотренных средств. Помимо этого, объявлено о продлении срока завершения расходования средств предыдущей финансовой перспективы (до 30 июня 2009 г. для структурных фондов и до конца 2010 г. для Фонда сплочения). Поскольку уже было востребовано лишь 87,5% предусмотренных на 2000–2006 гг. ассигнований на нужды региональной политики, это решение коснулось 385 из 555 программ.

     Возможно  в течение 2009–2010 гг. будут приняты и некоторые другие дополнительные меры, однако кардинального пересмотра наднациональной региональной политики до принятия новой финансовой перспективы ЕС в 2013 г. нами не ожидается, какие бы последствия не имел мировой кризис. Дело в том, что региональная политика ЕС очень сильно увязана с политикой регулирования территориального развития, проводимой странами-членами. При этом ситуация в отдельных государствах в принципе заметно различается – и по характеру существующих региональных проблем, и по возможностям осуществления самостоятельной региональной политики, и по специфике используемого инструментария¹⁴.

     Основные  институты Евросоюза

     Европейский совет

     Высший  политический орган ЕС, состоящий  из глав государств и правительств стран-членов и их заместителей – министров иностранных дел. Членом Европейского Совета является также председатель Еврокомиссии. В основе создания Европейского Совета лежала идея французского президента Шарля де Голля о проведении неформальных саммитов лидеров государств Европейского союза, что призвано было препятствовать снижению роли национальных государств в рамках интеграционного образования.

     Совет определяет основные стратегические направления  развития ЕС. Выработка генеральной  линии политической интеграции – основная миссия Европейского совета. Наряду с Советом Министров Европейский Совет наделён политической функцией, заключающейся в изменении основополагающих договоров европейской интеграции. Его заседания проходят не менее чем дважды в год-либо в Брюсселе, либо в председательствующем государстве под председательством представителя государства-члена, возглавляющего в данное время Совет Европейского союза. Заседания длятся два дня.

     Решения совета обязательны для поддержавших их государств. Европейский Совет  следует отличать от Совета ЕС и  от Совета Европы. Европейский совет  – формально не входит в структуру институтов Европейского союза. В его рамках осуществляется так называемое «церемониальное» руководство, когда присутствие политиков самого высокого уровня придаёт принятому решению одновременно и значимость и высокую легитимность.

     Европейская комиссия

     Европейская Комиссия – высший орган исполнительной власти Европейского союза. Состоит из 27 членов, по одному от каждого государства-члена. При исполнении своих полномочий они независимы, действуют только в интересах ЕС, не вправе заниматься какой-либо другой деятельностью. Государства-члены не вправе влиять на членов Еврокомиссии.

     Еврокомиссия  формируется каждые 5 лет следующим  образом. Совет ЕС на уровне глав государств или правительств, предлагает кандидатуру  председателя Еврокомиссии, которая  утверждается Европарламентом. Далее, Совет ЕС совместно с кандидатом в председатели Комиссии формируют  предполагаемый состав Еврокомиссии с  учетом пожеланий государств-членов. Состав «кабинета» должен быть одобрен  Европарламентом и окончательно утвержден Советом ЕС. Каждый член Комиссии отвечает за определенную сферу  политики ЕС и возглавляет соответствующее  подразделение (так называемый Генеральный  Директорат).

     Комиссия  играет главную роль в обеспечении  повседневной деятельности ЕС, направленной на выполнение основополагающих Договоров. Она выступает с законодательными инициативами, а после утверждения  контролирует их претворение в жизнь. В случае нарушения законодательства ЕС Комиссия имеет право прибегнуть к санкциям, в том числе обратиться в Европейский суд. Комиссия обладает значительными автономными правами в различных областях политики, в том числе аграрной, торговой, конкурентной, транспортной, региональной и т.д.