Сглаживание межрегиональных контрастов в ЕС часто достигается выравниванием  количественных показателей, при котором  сохраняется качественное отставание проблемных территорий в развитии постиндустриального  инновационного общества. Правда, в  числе аутсайдеров оказываются  как некоторые (но не все) «новые», восточноевропейские  страны, так и «старые», южноевропейские. Иначе говоря, регионы ЕС различаются  не только по уровню текущего экономического развития или социальной обстановке, но и по открывающимся возможностям изменить ситуацию.

     В большей мере сглаживание межрегиональных  контрастов в ЕС зависит от активности в сфере НИОКР. Ни текущая поддержка  отстающих территорий, ни даже создание общего благоприятного инвестиционного  климата для предприятий (чаще всего  имеющих среднюю или низкую наукоемкость) не дает устойчивого сокращения разрыва  в уровне регионального развития. Ликвидировать в перспективе  пропасть между ведущими экономическими центрами ЕС и периферийными либо депрессивными территориями можно  лишь одним путем – создавая возможности для наращивания в регионах собственного потенциала инновационного развития.

     В целом на НИОКР в ЕС-27 ежегодно тратится свыше 200 млрд. евро, или 1,83% ВВП, причем более 3/5 обеспечивает предпринимательский сектор. Пока затраты распределяются крайне неравномерно, хотя далеко не всегда доля расходов на исследования и разработки зависит от общего уровня экономического развития регионов. Если, например, в среднем по Германии расходы на НИОКР держатся на уровне 2,5% ВВП, то в самом благополучном Гамбурге, где подушевой ВВП превосходит средний показатель по ЕС более чем вдвое, затраты на эти цели достигают лишь 1,3% ВВП, тогда как в восточногерманском округе Дрезден – 3,6% ВВП. Лидируют западногерманские округа Бра-уншвайг (5,8% ВВП), Верхняя Бавария (4,8%), Штутгарт (4,2%), но интересно, что аутсайдеры также сконцентрированы не столько в восточных, сколько в западных землях. Так, лишь 0,6% ВВП составляют расходы на НИОКР в округах Везер-Эмс, Кобленц и Трир, на Востоке с ними сопоставим лишь округ Бранденбург – Северо-восток.

     В соседней Чехии разрыв по уровню расходов на НИОКР так же, как и в ФРГ, доходит почти до десятикратного. Например, если в Средней Чехии  на исследования и разработки тратится 2,8% ВВП, то на Северо-Западе – лишь 0,3%. Лидером по абсолютным объемам расходов выступает Прага, а их доля в ВВП столицы равна 2,2%.

     И в Германии, и в Чехии порядка 2/3 расходов на НИОКР обеспечивает предпринимательский  сектор, причем в регионах-лидерах  его доля больше. В то же время  в Греции, где роль бизнеса в  финансировании исследований и разработок традиционно низка, при средних  расходах на НИОКР на уровне 0,6% ВВП предпринимательский сектор финансирует меньше 1/3. При этом в греческой Западной Македонии вложения в исследования и разработки не достигают и 0,1% ВВП, их обеспечивает в основном вузовская наука, доля бизнеса ничтожна – 1/25. Самая низкая доля затрат на НИОКР среди регионов N1118 2-го уровня зарегистрирована в Свентокшиском воеводстве Польши. А вот лидерами по отношению расходов к ВВП среди стран ЕС в целом являются Швеция и Финляндия, среди регионов – уже упоминавшийся округ Брауншвайг в Германии. По абсолютным расходам на НИОКР выделяются французский столичный регион Иль-де-Франс (около 15 млрд. евро) и германская Бавария (около 12 млрд. евро, в том числе в Верхней Баварии, где расположен Мюнхен, – порядка 8 млрд. евро).

     Существуют  и другие проблемы отдельных групп  регионов. Например, крайне низкая плотность  населения в Северной Европе или  изолированность островов сопряжены  с большими транспортными издержками и в принципе препятствуют формированию крупного локального рынка сбыта, а  вместе с тем мощного регионального  хозяйственного потенциала, свойственного  для ядер национальной экономики. Все  названные причины предопределяют потребность в проведении в странах  ЕС масштабной региональной политики с применением разнообразных  инструментов сглаживания территориальных  контрастов, учитывающих специфику  отдельных районов.

     Эволюция  региональной политики на уровне ЕС

     На  современном этапе региональной политики ЕС, охватывающем период 2007–2013 гг., на нее планируется потратить почти 350 млрд. евро, что составляет 36% расходов общего бюджета Евросоюза⁷. При этом необходимо подчеркнуть, что столь высокой роли регулирование социально-экономического развития территорий в ЕС достигло далеко не сразу. Более того, наднациональные институты со значительным трудом и очень постепенно «отвоевывали» поле деятельности у государств-членов ЕС, активно проводивших на протяжении десятилетий самостоятельную региональную политику.

      Становление наднациональной  региональной политики

     Региональная  политика набирала свой вес в деятельности ЕС по мере включения новых, разнородных  стран в эту интеграционную группировку. До вступления в 1973 г. Великобритании и Ирландии только Италия была по-настоящему заинтересована в проведении общей региональной политики ЕС, имея в виду низкий уровень развития Юга страны. Количество государств-членов, проявляющих большой интерес к наднациональной региональной политике, в очередной раз увеличилось в 80-е годы со вступлением экономически менее развитых стран Южной Европы. Хотя в преамбуле Римского договора 1957 г. говорится о том, что европейская интеграция должна объединить национальные хозяйства и обеспечить их гармоничное развитие при сокращении экономических контрастов между отдельными территориями, до 70-х годов на уровне ЕС предпринимались весьма скромные усилия по сглаживанию территориальных диспропорций.

     В основном речь шла лишь о региональных аспектах общей социальной и общей  аграрной политики: так, с 1958 г. Европейский социальный фонд (ЕСФ) проводит мероприятия по борьбе с безработицей, а в 1962 г. для содействия улучшению хозяйственной структуры аграрных районов был создан Европейский фонд сельскохозяйственного управления и гарантий. Кроме того, Европейский инвестиционный банк содействовал региональному развитию, осуществляя капиталовложения в районах со специализацией на сельском хозяйстве, угледобыче или черной металлургии. Лишь когда встал вопрос о движении от таможенного союза к более глубокой экономической интеграции, заметно повысилась актуальность задачи полноценного включения в формирующийся общий рынок всей территории ЕС, в том числе выявившейся группы регионов, не способных развиваться только с опорой на собственные силы. Без проведения масштабной региональной политики разрыв между регионами по мере движения к экономическому и валютному союзу усиливался, так как наиболее конкурентоспособные районы успешнее осваивали преимущества интеграции.

     Поворотным  моментом для региональной политики ЕС стало вступление в Сообщество Испании и Португалии с огромными  территориями невысокого уровня социально-экономического развития и дальнейшее углубление интеграции, выразившееся в принятии Единого  европейского акта в 1986 г. В конце 80-х годов была проведена реформа структурных фондов ЕС (включая принципы их координации с Европейским инвестиционным банком), детально разработан механизм реализации и инструментарий региональной политики, уточнены ее цели и задачи. По сути, на уровне ЕС стало осуществляться самостоятельное регулирование территориального развития – координируемое с государствами-членами, но не подчиняющееся, в отличие от предыдущего этапа, только логике реализации их политики. Соответственно выросли и объемы финансирования наднациональной региональной политики. В период 1989–1993 гг. на ее нужды фондами ЕС ежегодно выделялось в среднем по 14 млрд. ЭКЮ, то есть объем финансирования стал в 30 раз больше, чем за 15 лет до того. При этом удельный вес ассигнований на региональную политику в расходах общего бюджета ЕС достиг уже 20%.

     Дальнейшее  развитие интеграции не изменило базовой  цели региональной политики ЕС, состоящей  в сокращении разрыва между регионами  в уровне развития с целью усиления экономического и социального сплочения  Сообщества. Вместе с тем создание в 1993 г. на базе Европейских сообществ Евросоюза, а также присоединение в 1995 г. высокоразвитых Швеции, Финляндии и Австрии, а затем в 2004 и 2007 гг. значительно менее благополучных государств способствовали ощутимой трансформации наднационального регулирования территориального развития в ЕС в сторону большей прозрачности его механизмов. Произошло немало изменений и конкретных деталей реализации региональной политики в ЕС, включая переход на принцип многолетних финансовых перспектив⁸.

     Принципы  и цели региональной политики на уровне ЕС

     В ходе реформы региональной политики 1988–1989 гг. Еврокомиссия ввела в действие четыре принципа функционирования структурных фондов, а именно:

• концентрацию, означающую группировку принимаемых мер вокруг приоритетных целей, чтобы обеспечивать тесную координацию структурной политики;
• партнерство в работе Еврокомиссии и соответствующих органов власти на страновом, региональном и местном уровнях на всех стадиях деятельности;
• дополняемость, в соответствии с которой все мероприятия фондов ЕС софи-нансируются со стороны стран-членов (из национальных и региональных бюджетов, а также других источников, в том числе средств частных компаний);
• программный характер, под которым подразумевается, что в течение нескольких лет средства используются в структурных программах, нацеленных на решение конкретных проблем, а не в множестве безликих страновых проектов.

     На  практике оказалось трудно полностью  соотнести эти принципы с целями и интересами стран-членов ЕС. Так, логика концентрации неоднократно ставилась  под вопрос из-за стремления национальных правительств добиться включения большего числа своих регионов в перечень поддерживаемых территорий – в итоге ресурсы распылялись. Партнерство (особенно подключение региональных и местных органов власти к планированию и использованию средств) в ряде случаев вызывало напряженность в отношениях между страновым и субнациональным уровнями управления. Как оказалось, партнерство между региональными и местными структурами управления трудно осуществить как единообразный принцип в связи с различиями между странами. Принцип дополняемости принимался во внимание не всегда, так как средства, направляемые на реализацию программ и проектов ЕФРР, подчас использовались правительствами стран в других целях, хотя на стадии планирования ассигнований соблюдались все формальные требования. Программный характер региональной политики отразился в детально разработанных, но от этого чрезмерно усложненных процедурах.

     В текущем десятилетии критика  в адрес наднациональной региональной политики ЕС нашла свое отражение  в корректировке названных принципов. Основная часть финансирования была привязана к учету требований Лиссабонской стратегии. Принцип партнерства  стал пониматься более широко, включив  наряду с органами власти самые разные организации, представляющие гражданское  общество. Принцип дополняемости  был уточнен с учетом различий в уровне развития поддерживаемых стран  и регионов. Кроме того, был введен дополнительный принцип пропорциональности, позволивший сократить бюрократический  контроль за реализацией небольших  проектов, а также обеспечить более  гибкий механизм оценки других программ. Все это сопровождалось сокращением  числа инструментов, используемых для  финансирования региональной политики ЕС, и уменьшением перечня основных целей политики для большей прозрачности всех мер по поддержке проблемных территорий в разных странах Евросоюза.

     В настоящее время ассигнования на региональную политику ЕС, получившую название «политики сплочения», осуществляются через три финансовых инструмента  – структурные фонды ЕФРР и ЕСФ, а также созданный в 1993 г. под давлением 4 наименее развитых на тот момент стран ЕС Фонд сплочения. Средства из него получают страны, чей валовой национальный доход (ВНД) на душу населения не превышает 90% от среднего по ЕС – все 12 «новых» членов, Греция и Португалия. Для Испании введен переходный период, так как она удовлетворяет критерию в рамках ЕС-15, но не ЕС-25, а Ирландия полностью прекратила получать средства фонда в 2003 г. Структурные фонды нацелены на сокращение региональных различий (через ЕФРР также осуществляется поддержка трансграничного и транснационального регионального сотрудничества), а Фонд сплочения – на уменьшение различий между странами. Фонд сплочения финансирует проекты в таких сферах, как трансъевропейские транспортные сети, охрана окружающей среды, а с недавних пор и альтернативная энергетика, причем до 2007 г. он действовал автономно от структурных фондов. Кроме того, для регионов стран-кандидатов на вступление в ЕС работает Инструмент помощи перед вступлением, заменивший собой все фонды, содействовавшие ранее подготовке расширения ЕС на Восток.

     До 2007 г. для региональной политики ЕС использовались и другие структурные фонды. Теперь Европейский аграрный фонд развития сельской местности (образован в ходе реорганизации Европейского фонда сельскохозяйственного управления и гарантий⁹) и Европейский фонд рыболовства (бывший Финансовый инструмент регулирования рыболовства, созданный в 90-е годы) полностью интегрированы соответственно в общую аграрную и общую рыболовную политику ЕС. Однако их деятельность по-прежнему оказывает опосредованное влияние на региональное развитие. Приоритетными целями первого из них на период 2007–2013 гг. являются: 1) повышение конкурентоспособности сельского и лесного хозяйства, 2) улучшение состояния окружающей среды и сельских ландшафтов, 3) повышение качества жизни в сельской местности и диверсификация экономики аграрных районов, 4) расширение возможностей для занятости в сельской местности, 5) согласованность с национальными планами развития аграрных регионов, 6) синергия с наднациональной региональной политикой ЕС¹⁰. Целями Европейского фонда рыболовства стали адаптация рыболовного флота ЕС к современным условиям работы, содействие развитию аквакультуры и перерабатывающих производств рыбной отрасли, нацеленные на достижение устойчивости окружающей среды коллективные действия, достижение устойчивого развития прибрежных рыболовных зон и техническая помощь⁹. Исключение этих фондов из системы региональной политики ЕС упростило функционирование последней, повысив ее эффективность. Одновременно укрепились соответствующие направления общей отраслевой политики ЕС.

     В 2007–2013 гг. осталось три основных цели – «конвергенция» (бывшая «цель 1»), «региональная конкурентоспособность и занятость» (объединившая «цель 2» и «цель 3») и «европейское территориальное сотрудничество». В связи с уменьшением после расширения на Восток среднего по Евросоюзу ВВП на душу населения возник статистический эффект, потребовавший переходного периода хотя бы с урезанной помощью для регионов, где ВВП на душу населения в рамках ЕС-15 ниже 75% от среднего, а в ЕС-25 – выше 75%. Программы первых двух целей реализуются в границах регионов NUTS 2-го уровня, тогда как цели «европейское территориальное сотрудничество» – в регионах NUTS 3-го уровня в пределах 150-километровой приграничной зоны (включая морские границы), а также в рамках 13 масштабных ареалов транснациональной кооперации¹¹.

     Региональная  политика Евросоюза  в период 2000–2006 гг.

     Из 265 млрд. евро (в ценах 1999 г.), направленных фондами ЕС на региональную политику в период 2000–2006 гг., структурные фонды ассигновали на территории Евросоюза 195 млрд. евро, а 25,6 млрд. составили средства Фонда сплочения. Еще 8 млрд. евро было дополнительно выделено Еврокомиссией в марте 2004 г. для всех успешно действовавших программ с целью адаптации к самому масштабному в истории ЕС расширению. Остальные средства были связаны с деятельностью трех финансовых инструментов в странах-кандидатах на вступление (включая специально созданный в 1999 г. Инструмент структурной политики перед присоединением к ЕС). После интеграции в Евросоюз 10 «новых» членов получили уже в рамках обычных мероприятий региональной политики ЕС 14,1 млрд. евро от структурных фондов и 7,6 млрд. – от Фонда сплочения (соответственно 7% и 30% их средств, предназначенных на весь 7-летний период).