Реформы государственного аппарата Петра I

II.Реформа государственного аппарата

      Многочисленные   перестройки, проводимые Петром в области  управления государством, привели к созданию централизованной системы  органов управления.  В 1721 г. Петра I провозгласили императором, что означало дальнейшее усиление власти самого царя. «Император Всероссийский - записано в воинском регламенте, - есть монарх самодержавный и неограниченный.  Повиноваться его верховной власти не токмо за страх, но и за совесть сам бог повелевает». ⁴

1. Сенат

     В 1711  г.  вместо  Боярской думы был  учрежден Сенат. Он был образован  как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военных походах. В него вошли девять ближайших Петру сановников. Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколько позже - из двух дополнительно принятых указов стало ясно, что Сенат - постоянно действующий орган.

      К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось.

      Указом 1711 г. устанавливался порядок заседаний  и делопроизводства в Сенате. Все указы должны были собственноручно подписываться всеми членами Сената. В 1714 г. меняется порядок принятия решений - вместо единогласного достаточно было большинства голосов.

      В 1711 г. сформировалась система фискального  надзора, при Сенате учреждалась должность обер-фискала. Последний получал возможность осуществлять надзор за деятельностью госаппарата, используя систему фискалов.

      Все поступающие в Сенат дела заносились в реестр, заседания протоколировались.

      С 1722 г. Сенат посылал в провинции  сенатора-ревизора. Генерал-прокурор мог ставить вопрос перед Сенатом о ликвидации пробелов в законодательстве и осуществлял гласный надзор за деятельностью Сената и коллегий.

      Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенаторов, на котором принимались решения) и канцелярию, которую возглавлял обер-секретарь и которая состояла из нескольких столов (секретный, губернский, приказный и проч.). В 1718 г. штат сенатских подьячих переименовался в секретарей, канцеляристов и протоколистов (в 1722 г. канцелярия Сената переподчинена генерал-прокурору).

      В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, рассматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции.

      В 1718 г. состав Сената кроме назначенных  царём членов вошли все президенты вновь созданных учреждений-коллегий.

      В 1722 г. Сенат был реформирован тремя указами императора. Во-первых, изменён состав Сената: в него могли входить высшие сановники (по Табели о рангах - действительные тайные и тайные советники), не являвшиеся руководителями конкретных ведомств. Президенты коллегий не входили в его состав (за исключением предшественников военной, морской и иностранной коллегий), и Сенат превращался в надведомственный контрольный орган.

      Для контроля над деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена должность  генерал-ревизора, которого несколько позже сменил обер-секретарь Сената. Для усиления контроля со стороны императора при Сенате учреждались должности генерал-прокурора и обер-прокурора. Им были подчинены прокуроры при коллегиях. Кроме того, при Сенате образовывались должности ракетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учёт служащих дворян).

      Указом  «О должности Сената» этот орган  получил право издавать собственные указы. Устанавливался регламент его работы: обсуждение и принятие решений, регистрация и протоколирование. Круг вопросов, которые рассматривал Сенат, был достаточно широк: анализ материалов, представляемых государю, важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, бунтах, эпидемиях), назначение и выборы высших государственных чинов, принятие апелляций на судебные решения коллегий.

      Генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями  Сената и осуществлял контроль за его деятельностью. Генерал-прокурор и обер-прокурор могли быть назначены и отстранены только монархом.

      Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган  центрального управления, вставший над  всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). В системе этих органов происходили существенные изменения.⁵

2. Развитие боярской думы

      Бюрократизация  государственного аппарата проходила на разных уровнях и в течение длительного периода. Объективно она совпала с процессами дальнейшей централизации властных структур. Уже во второй половине XVII в. исчезли остатки иммунитетных феодальных привилегий и последние частновладельческие города.

      Центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали  значительную эволюцию. Боярская дума из органа, вершившего вместе с царём  все важнейшие дела в государстве, к концу XVII в. превратилась в периодически созываемое совещание приказных судей. Она стала контрольным органом, наблюдавшим за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления.

      Численность Боярской думы постоянно возрастала, и её внутренняя структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава Думы официально выделилась «Ближняя дума» - прототип кабинета министров; ещё одра структура - Расправная палата, просуществовавшая до 1694 г.

      Боярская  дума из политического совета превращалась в судебно-управленческий орган. В 1701 г. функции Боярской думы перешли к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединились в Совет, получивший название Конзилии министров (8 - 14 человек).

      В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, окончательно исчез. На вершине властной пирамиды его заменил новый бюрократический орган. Принципы его формирования и деятельности существенно отличались от принципов организации и деятельности Боярской думы.⁶

3. Коллегии

      В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: Сенатом были назначены президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы. Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие. Специальным указом с 1720 г. предписывалось начать производство дел «новым порядком».

Уже в  декабре 1718 г. был принят реестр коллегий:

1. Иностранных дел;
2. Казённых сборов;
3. Юстиции;
4. Ревизионная (бюджетная);
5. Военная;
6. Адмиралтейская;
7. Коммерц (торговая);
8. Штатс-контора (ведение государственных расходов);
9. Берг-Мануфактур (промышленная и горнодобывающая).

      В 1721 г. учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме  функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической  политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции горнодобычи и монетного дела.

      Деятельность  коллегий определял Генеральный регламент (1720), объединивший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок работы учреждения.

      Создание  системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Чёткое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - всё это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

      С учреждением новой столицы (1713) центральный аппарат переместился в Санкт-Петербург. Сенат и коллегии создавались уже там.

      В 1720 г. в Санкт-Петербурге создан Главный магистрат (на правах коллегии), координировавший работу всех магистратов и являвшийся для них апелляционной судебной инстанцией. В 1721 г. принят Устав Главного магистрата, регламентировавший работу магистратов и городской полиции.

      Отраслевой  принцип управления, свойственный коллегиям, не был выдержан до конца: судебные и финансовые функции, помимо специальных, возлагались на иные отраслевые коллегии (Берг, Мануфактур, Коммерц). Вне сферы контроля коллегий оставались целые отрасли (полиция, просвещение, медицина, почта). Коллегии не входили даже в сферу дворцового управления: здесь продолжали действовать Приказ большого дворца и Канцелярия дворцовых дел. Такой подход к делу нарушал единство коллежской системы.

      Преобразование  системы государственных органов  изменило характер государственной службы и бюрократии. С упразднением Разрядного приказа в 1712 г. последний раз были составлены списки думных чинов. В ходе создания новых управленческих органов появились новые титулы: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Все должности (штатские и придворные) были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество - привилегированным сословием.⁷

4. Местное управление. Губернские реформы

      Местное управление в начале XVIII в. осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В процессе петровских преобразований в эту систему стали вноситься изменения. В 1702 г. введён институт воеводских товарищей, выборных от местного дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

      Преобразование  местных органов управления началось в городах. В Москве была создана  Бурмистерская палата, которой подчинялись все выборные органы местного управления (губы). В состав бурмистерских изб входили бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты.

      В 1702 г. отменён институт губных старост  и их функции переданы воеводам, управлявшим делами совместно с выборными дворянскими советами.

      В 1708 г. введено новое территориальное  деление государства: учреждались  восемь губерний, по которым были расписаны все уезды и города.  В 1713-1714 гг. Число губерний возросло до одиннадцати.

      Во  главе губернии был поставлен  губернатор или генерал-губернатор (Петербургская и Азовская губернии), объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Им подчинялись четыре помощника по отраслям управления.

      В ходе реформы (к 1715 г.) сложилась трёхзвенная система местного управления и администрации: уезд - провинция - губерния. Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контролировать нижестоящие административные звенья помогали ландратные комиссии, избранные из местного дворянства.

      Губернии  образовались в следующем порядке: в 1708 г. - Московская, Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская; в 1713 г. - Рижская; в 1714 г. - Новгородская; в 1717 г. - Астраханская.

      В качестве основного административного, финансового и судебного органа в губернии выступала канцелярия. С 1713 г. при губернаторе учреждены ландраты (советники) из местных дворян. Однако в отличие от городского самоуправления коллегиальный принцип управления в губерниях не прижился.

      Во  главе провинции стоял обер-комендант, во главе новой административной единицы (возникла в 1715 г. в дополнение к трёхзвенной системе) - «доли» - ландрат.

      Вторая  областная реформа проведена в 1719 г. Суть её заключалась в следующем: одиннадцать губерний были разделены на сорок пять провинций. Во главе этих единиц также поставлены губернаторы, вице-губернаторы, или воеводы.