Разделение властей: теория и практика

      Конституция США стала первой в мире конституцией, и для своего времени это был  выдающийся документ. По этой причине  авторы последующих конституций  не могли не учитывать опыт составителей американской Конституции, ее нормы использовались при составлении конституций Мексики, Бразилии, Аргентины, ФРГ, Японии, России и других стран. 
 

      4. Принцип разделения  властей в России. 

      В июне 1990 г. первый Съезд Народных депутатов  РСФСР  провозгласил государственный  суверенитет Российской Федерации. Система принципов, обеспечивающих политические, экономические и правовые гарантии суверенитета РСФСР, была закреплена в тексте Декларации «О государственном суверенитете РСФСР» от 12 июня 1990 г. Статья 13 Декларации официально закрепила принцип разделения властей как основополагающий в государственном механизме РСФСР: «Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства». [3]

      31 марта 1992 г. был подписан Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных области и округов, что явилось отправной точкой для процесса федерализации российского общества. Своеобразным итогом политико-правовых преобразований, утвердивших новую систему организации государственной власти в России, явилось принятие 12 декабря  1993 г. Конституции Российской Федерации.

      Согласно  действующей Конституции России носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Власть может осуществляться народом либо непосредственно, высшим выражением чего служат референдум и свободные выборы, либо через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Для предотвращения злоупотребления властью в Российской Федерации реализуется принцип разделения властей.

      Вопрос  о разделении властей и единстве системы государственной власти увязан с федеративным устройством, государственной целостностью и  разграничением предметов ведения между федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации). Особо выделена ст. 10 Конституции, гласящая: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Согласно части 1 статьи 11 Конституции РФ «Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ».

      Проанализируем  эти нормы во взаимосвязи с  другими конституционными нормами. Во-первых, в статье 10 идёт речь о  государственной власти в единственном числе, говорится о разделении государственной  власти, а не властей. Это принципиально  важно, особенно учитывая то, что согласно части 3 статьи 5 единство системы государственной власти является одним из конституционных принципов федерализма. Во-вторых – государственная власть осуществляется «на основе», а не на абсолютном принципе, принцип разделения властей рассматривается как основополагающий, направляющий, но не как абсолютный, а значит, могут быть и исключения. В-третьих, глава государства - Президент РФ - не входит непосредственно ни в одну из трёх основных "ветвей власти". В-четвёртых, перечень федеральных органов государственной власти, установленный частью 1 статьи 11, нельзя считать исчерпывающим. Федеральные органы исполнительной власти, которые упоминаются во многих статьях глав 3 и 6, а также об их территориальных органах, о которых говорится в части 1 статьи 78, в этот перечень не входят. Не вписываются ни в этот перечень, ни в традиционную триаду «ветвей власти» такие федеральные государственные органы (а они обладают всеми признаками государственных органов и в соответствующих федеральных законах, как правило, прямо названы государственными органами), которые либо прямо названы органами государственной власти, либо по свойствам исполняемых функций и по характеру государственно-властных полномочий фактически являются таковыми:  Центральный банк РФ (часть 2 статьи 75 Конституции РФ прямо называет его органом государственной власти), Счётная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры во главе с Генеральной прокуратурой РФ, избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией РФ и некоторые другие государственные органы. 
 

      4.1. Реализация принципа  разделения властей  по Конституции  Российской Федерации. 

      Согласно  Конституции России Федеральное  собрание является парламентом России. В Российской Федерации Федеральное Собрание как парламент республики пришло на смену «двухступенчатому» механизму высших органов государственной власти Российской Федерации, включавшему Съезд народных депутатов и формируемый им Верховный Совет.

      Созданные в годы советской власти в качестве представительных органов «нового, социалистического типа, коренным образом отличающихся от учреждений буржуазного парламентаризма» эти государственные органы по мере демократизации российского общества, отражения в Конституции принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и постепенного проведения его в жизнь все более обретали черты парламента. Однако стать подлинным парламентом страны они так и не смогли, во-первых, в силу возлагавшихся на них действовавшей тогда Конституцией полномочий, противоречивших принципу разделения властей (распорядительные и некоторые контрольные полномочия), и, во-вторых, в силу фактически существовавшего вертикального подчинения представительных органов страны, совершенно не свойственного парламентским представительным органам. [17]

      Согласно  ст. 94 Конституции Федеральное Собрание является представительным и законодательным  органом. Это означает: во-первых, что  формой государства является представительная, т.е. опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения; во-вторых, признание Федерального Собрания законодательной органом означает, что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полномочий Российской Федерации и ее Конституции компетенцией в сфере законодательства.

      Согласно  ст. 95 Конституции, Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации  и Государственной Думы. Государственная  Дума представляет все население  Российской Федерации, а Совет Федерации, состоит из членов, представляющих все субъекты Российской Федерации. Палаты самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению, в соответствии с Конституцией. Палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств. Более того, Конституция предусматривает различную компетенцию для каждой из палат, обеспечивая тем самым систему "сдержек и противовесов" в деятельности Федерального Собрания. В этой системе Совету Федерации отводится роль своего рода тормоза по отношению к Государственной Думе, призванного предотвратить возможность установления в Российской Федерации "тирании большинства", завоеванного на выборах в Государственную Думу теми или иными политическими силами.[17] 

        4.2. Проблемы разделения властей в Российской Федерации. 

      Современное российское государство представляет собой сложную социальную систему, и среди ее элементов важнейшее  место занимает публичная власть со своими институтами. Государственные  органы призваны обеспечивать эволюционное развитие общества в условиях политических, экономических и социальных преобразований. 
Принятие Конституции РФ дало мощный импульс для становления российской государственности. Конституция стала своеобразным очередным этапом реформирования государственных органов, провозгласив действие фундаментального принципа осуществления публичной власти - принципа разделения властей.[См.26-с.24]

      Как было сказано выше, государственную  власть в РФ осуществляют Президент  РФ, Федеральное Собрание, Правительство  РФ и суды РФ. Следуя структуре Конституции РФ необходимо выделить особое положение Президента РФ в системе государственных органов. Президент наделен полномочиями, позволяющими ему обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). При этом Президент, являющийся гарантом Конституции, прав и свобод человека, выступает как самостоятельная ветвь государственной власти, причём целый ряд конституционных норм определяет верховенство президентской власти над другими. Так, ст. 80 подчеркивает, что Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Данное положение весьма абстрактно, а отсутствие специального закона о Президенте дает основание для расширительного толкования этой нормы.

      Президент обладает мощными рычагами воздействия  на законодательную и исполнительную ветви государственной власти. На законотворческую работу парламента он вправе влиять, пользуясь правом отлагать федеральные законы, причем Конституция не требует юридического обоснования данного действия.

         Другим средством воздействия на парламентариев является право Президента на роспуск Государственной Думы. Первый случай,  в котором Президент может распустить нижнюю  палату  Федерального  Собрания,  предусмотрен в процедуре формирования Правительства РФ (ч.4 ст. 111 Конституции РФ). Президент начинает формирование Правительства с внесения  в Государственную Думу предложения о кандидатуре Председателя Правительства, которое рассматривается Государственной Думой в течение недели со дня внесения предложения. При этом Конституция не обязывает Президента не предлагать кандидатуры,  ранее отвергнутые Государственной Думой. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Президент распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Причём роспуск Государственной Думы является обязанностью Президента, а не правом. Вместе с тем,  ч. 4 ст. 111 Конституции РФ предполагает, что решения о назначении Председателя Правительства и о роспуске Государственной Думы должны приниматься  одновременно.  Президент  не  может  назначить Председателя Правительства и отложить роспуск Думы на неопределенный срок.

        Таким образом, Президент при назначении Председателя Правительства имеет возможность распустить нижнюю палату Федерального Собрания, троекратно предлагая заведомо неприемлемые или некомпетентные кандидатуры,  которые будут отклонены Государственной  Думой  (конечно,  если думское большинство не ставит цель - любой ценой не допустить роспуск Думы). После этого Президент назначает Председателя Правительства, причем совершенно не обязательно,  что новый Председатель будет  выбран  из  трех предыдущих  кандидатур и  распускает нижнюю палату Федерального Собрания.

      Государственная Дума может быть распущена в случаях, предусмотренных ст. 117 Конституции.  В ч. З ст. 117 говорится о выражении  недоверия Правительству. Принятие Думой постановления о недоверии  Правительству не означает его  отставки,  так как Президент имеет право отклонить данное постановление.  «В случае если Государственная Дума  в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации,  Президент Российской  Федерации объявляет об отставке Правительства Российской Федерации либо распускает Государственную Думу» (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). Значит если Государственная Дума и осуществит данную процедуру, всегда имеется возможность защитить Правительство благодаря альтернативе, предусмотренной в ч. З ст. 117, т.е. сам смысл выражения недоверия извращается.  Для  сравнения: во  Франции,  форму  правления в которой иногда считают аналогичной российской в контексте досрочного  роспуска парламента,  последствием  выражения  порицания Правительству будет,  как минимум,  вручение Президенту Республики заявления об отставке Правительства. [см.23-с.174]

        Председатель Правительства может  поставить перед Государственной  Думой вопрос о доверии Правительству  Российской Федерации, и в случае  если Государственная Дума в доверии отказывает, то Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

      Также Президент Российской Федерации  может оказывать большое влияние на исполнительную власть. Обусловлено это тем, что Президент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;  имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации; принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации.

      Являясь формально главой исполнительной власти, Президент оказывает решающее воздействие  на работу Правительства. Многие полномочия Президента либо имеют непосредственно  исполнительный характер, либо приближенны к исполнительной власти. При этом необходимо отметить сложность переплетения сфер деятельности и полномочий Президента и Правительства. Это вызвано тем, что Конституция закрепила ряд функций государственного управления одновременно за Президентом и Правительством, не обеспечив четкого разделения между ними. [См.19-с.316]