Проблемы и пути совершенствования законотворческого процесса

     К основным приемам и средствам  юридической техники можно отнести: юридические конструкции и фикции, законодательные оговорки, отсылки и примечания, правовые дефиниции и понятия.

     Единство  правовой системы Российской Федерации  не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества, едиными стандартами оформления законов.

     Отнюдь  не благополучно обстоят дела и с  опубликованием принимаемых нормативных  актов. Далеко не все законодательные (представительные) органы субъектов  Российской Федерации имеют официальный  орган для опубликования своих  решений. Еще меньше тех, кто издает на регулярной основе бюллетени или сборники законодательства. В итоге граждане подчас лучше информированы о федеральном законодательстве, чем о решениях своего регионального законодательного органа⁹.

     Подводя итог сказанному, необходимо сказать, что у каждой обозначенной проблемы есть определенный (а в некоторых случаях и не один) путь разрешения. Не разрешаются данные проблемы, в основном, по двум причинам: экономической и политической. Порой на решение проблемы просто нет средств, а порой принятие тех или иных мер противоречит политике определенных чиновников, которые всеми силами стараются противодействовать принятию таковых мер.  

     3.2  Участие субъектов РФ в законотворческом процессе

     Анализ  законодательных инициатив, представленных в Государственную Думу субъектами Российской Федерации, показывает, что эти проекты имеют юридические недостатки, препятствующие в последующем принятию Государственной Думой соответствующих федеральных законов. Наиболее часто в документах отмечаются такие дефекты: бессистемность правового регулирования; отсутствие предмета законодательного регулирования в представленных законопроектах, отсутствие нормативного содержания, декларативность; несоответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам; отсутствие заключения Правительства РФ на проекты федеральных законов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета; отсутствие финансово-экономического обоснования, отсутствие перечня актов, подлежащих изменению или отмене, отсутствие пояснительной записки и т.д¹⁰.

     Таким образом, и количественные, и качественные характеристики вклада в федеральный  законодательный процесс законодательных  органов государственной власти субъектов Российской Федерации  неутешительны.

     В качестве одного из возможных путей решения проблемы можно предложить федеральному парламенту оказывать помощь законодательным органам власти субъектов Российской Федерации в подготовке проектов федеральных законов на более ранней стадии.

     Ученые, юристы-практики предлагают самые разнообразные «рецепты» - комплексы мер для оптимизации законодательного процесса, разрешения отдельных проблемных вопросов, снижения уровня рисков, повышения законоэффективности принимаемых норм. Например, в работах В.Н.Лексина¹¹, Е.В.Ионовой¹² предлагается пересмотреть отношение федеральных органов законодательной власти к учету интересов субъектов Федерации в федеральном законодательном путем следующих нововведений:

     1) конкретизировать соотношение предметов  исключительного ведения Российской Федерации и ее субъектов и предмета совместного ведения, установление права субъектов РФ участвовать в разработке и экспертизе федеральных законов;

      2) оптимизировать взаимодействие  органов законодательной и исполнительной  власти субъекта (субъектов) Российской Федерации и органов судебной власти на стадии подготовки законопроекта и внесения его в Государственную Думу, закрепить обязанности (а не только права) у палат Федерального Собрания, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти:

      (а) заблаговременно информировать субъекты РФ о планах законотворческой и нормотворческой работы,

     (б)  направлять субъектам РФ проекты  этих документов для ознакомления  и своевременной подготовки отзывов  (с возможностью высказываний  соображений не только о качестве всего проекта, но и любого его положения),

     (в)  официально подтверждать и аргументировать  содержательные ответы каждому  субъекту РФ по поводу его  отзыва на направленный проект,

     (г)  периодически оповещать каждый  субъект РФ о содержании отзывов  из других субъектов РФ и о своей реакции на эти отзывы,

     (д)  в установленный предлагаемым  законом срок составлять сводную  записку о мнениях субъектов  РФ о содержании проекта, которая  также должна быть направлена  всем субъектам РФ за установленное  предлагаемым законом время до принятия (чтения) закона или нормативного акта;

      3) повысить качество сотрудничества  разных уровней партийной сферы,  как в учете интересов субъектов  Российской Федерации, так и  в использовании широкой сети  некоммерческих образовательных  и иных организаций;

      4) создать новые дополнительные  процедурные гарантии:

       (а) на полную и своевременную информацию,

       (б) на участие в обсуждении и внесении предложений законодательных органов субъектов Российской Федерации на стадии работы над законопроектом в соответствующем комитете Государственной Думы;

     5) развить новые формы взаимодействия  между Государственной Думой  и законодательными органами  государственной власти субъектов  Российской Федерации при работе  над конкретными законопроектами,  гарантировать обязательность подготовки отзыва субъектом Федерации, содержащего согласие или несогласие с соответствующим федеральным законопроектом;

     6) делегировать полномочия по исполнению  части обязанностей профильного  ответственного комитета Государственной  Думы законодательным органам субъектов Российской Федерации в сочетании с надлежащим контролем и субсидиарным исполнением по общему правилу;

     7) определить допустимость и полезность  рассмотрения каждым субъектом  РФ и изъявления им согласия  или несогласия по любому отдельному положению (статье, норме) направленного на отзыв законопроекта;

     8) зафиксировать все процедуры согласования и представительского участия субъекта РФ на всех стадиях прохождения законопроекта;

     9) ввести обязательность публичного оповещения каждым субъектом РФ населения региона о конкретных результатах его участия в федеральном законотворчестве, о направленных в федеральный центр отзывах и т.п.;

     10) установить порядок обязательного и конструктивного учета мнений субъектов РФ при вынесении решений о прохождении законопроектов через палаты Федерального Собрания;

      11) выработать концепцию разработки федеральных законов и иных правовых актов по предметам совместного ведения, предусматривающую различные формы привлечения органов государственной власти субъектов РФ для работы над проектом соответствующего акта до внесения его в Государственную Думу РФ;

      12) в содержании разрабатываемых актов отграничить правотворческие полномочия от правоприменительных;

     13) предоставить органам государственной власти субъектов Федерации права самостоятельно нормативно регулировать и осуществлять полномочия, за исключением тех, которые должны быть унифицированы в рамках страны для недопущения излишней дифференциации и диспаритета в пользовании правами и свободами в силу разницы в экономическом потенциале регионов;

     14) законодательно закрепить за ответственными разработчиками обязанность проводить научную экспертизу законопроектов на базе создания института регионального законодательства;

     15) вести статистику учета времени прохождения проектов законов;

     16) разработать и принять законы о региональных нормативных правовых актах в тех субъектах РФ, где он не принят (примерная структура такого закона должна включать в себя следующие главы: общие положения; виды нормативных правовых актов субъекта РФ);

     17) планировать и реализовывать подготовку нормативных правовых актов, согласно правилам юридической техники, применяемым при разработке региональных нормативных правовых актов и т.д.

     В настоящих условиях, существуют примеры  инициатив органов законодательной власти субъектов Федерации по регулированию пробелов в федеральном законодательстве. Например, в работе К.Г.Лачуева приводяться факты, свидетельствующие о том, что субъекты Федерации не только включают отдельные нормы гражданского права в свои законы, но и принимают законы, в основном содержащие гражданско-правовые нормы, направленные на регулирование имущественных отношений, составляющих предмет гражданского права, при этом, многие из таких законов, не нарушая единства экономического пространства и не противореча федеральному законодательству, восполняют пробелы федерального законодателя в регулировании общественных отношений, либо регулируют отношения, которые в силу высокого уровня конкретизации и необходимости учета местных особенностей нецелесообразно регулировать на федеральном уровне¹³.

     Одним из вариантов решения проблемы создания единообразия законопроектов на региональном уровне является выработка федеральными органами законодательной власти модельных  законов. Например, в работе В.Н. Данилова предлагается принимать таковые в качестве типовых образцов правового решения однотипных региональных проблем, рекомендуемых для законодательной ориентации субъектов Федерации и возможного использования в деятельности их законодательных (представительных) органов, для обеспечения согласованности федеральных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации¹⁴. 
 
 
 
 

Заключение

     Подводя итог изложенному, следует отметить, что работа по созданию законопроектов, их рассмотрению, принятию является очень трудной и требует огромных знаний не только в области юридических наук, но и в других сферах общественной жизни и деятельности.

     Законотворчество  — это деятельность компетентных органов государственной власти, которая представляет собой особую правовую форму осуществления функций государства, состоящую в принятии, изменении или отмене правовых норм. Законотворческая деятельность отличается от других форм деятельности органов государственной власти тем, что здесь устанавливаются общеобязательные правила поведения (правовые нормы), адресованные всем субъектам правоотношений.

     Принципы  законотворчества играют важную роль в правовом регулировании. Во-первых, они выступают в качестве руководящих  идей для законодателя, определяя пути совершенствования правовых норм. Во-вторых, в случаях пробелов в законодательстве указанные принципы могут использоваться в качестве юридического основания. Принципы законотворчества должны обладать значительной устойчивостью и стабильностью, носить фундаментальный характер.

     Установление  новой нормы права состоит  из нескольких последовательных стадий – от осознания потребности в  издании соответствующей нормы  до ее принятия и официальной публикации. Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрены следующие стадии законодательного процесса:  
1)внесение законопроекта — законодательная инициатива; 2) предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной       Думе; 3) рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой 
в трех чтениях; 4) рассмотрения и ободрения законов Советом Федерации;   5) рассмотрение и одобрение федеральных законов согласительной комиссией; 6) подписание закона Президентом РФ и обнародование.

     Ситуация  в законотворчестве на сегодняшний день не является удовлетворительной. Огромное количество нормативных правовых актов с одной стороны хорошо, казалось, чем больше юридических документов, тем больше вопросов становятся решенными, но с другой стороны без систематизации права появляется очень большое количество "дыр", дефектов, коллизий права, расплывчатость (затемненность) нормативной основы, избыточность и жесткость правовой регламентации, ресурсная необеспеченность принимаемых законов. Имеют место нарушения процедуры подготовки и издания юридических норм, некомпетентность субъектов правотворчества в издании обязательных норм поведения, пробельность в нормативной основе, рассогласованность юридических требований. И все эти вопросы нельзя решить в одночасье. Необходимы тщательная обработка имеющих законов и нормативных актов, ликвидация комитетов, явно не справляющихся с возлагающимися на низ задачами и создание одного единственного органа, через который бы не просочился бы ни один "неправильный" законопроект и проведение иных мер в целях улучшения законодательной деятельности.