Правотворчість

По-перше, таке рішення може бути дорученням вищестоящого органу нижчестоящому розробити проект конкретного акта. В цьому випадку підготовка проекту стає обов'язком відповідного органу.

По-друге, рішення  про підготовку проекту може прийняти за власною ініціативою орган, на який покладений загальний юридичний обов'язок підготовки проектів нормативних актів.

По-третє, правотворчий орган  може прийняти рішення доручити підготовку проекту спеціально створеній ним  комісії або робочій групі.

По-четверте, обов'язок підготовки проектів нормативних  актів може заздалегідь передбачатися планом підготовки проектів.

Після прийняття  рішення про розробку нормативного акта розпочинається нова самостійна стадія правотворчого процесу — підготовка проекту. Важливість цієї стадії зрозуміла: від того, наскільки добре буде організована робота щодо створення проекту нормативного акта, багато в чому залежатиме якість цього акта, оптимальність та своєчасність його приписів, повнота регулювання, точність та ясність формулювань.

Виходячи  з теорії та практики правотворчості, уявляється можливим визначити певні вимоги до створення проектів нормативних актів.

1. Проект має відповідати потребам розвитку суспільства. Додержання цього правила, здається, настільки важливим, що воно мусить бути юридично закріплене, аби не допускати появи непотрібних актів. Необхідна ретельна перевірка та обґрунтування наявності реальних можливостей, матеріальних, трудових та інших ресурсів для здійснення заходів, передбачених у проекті.
2. Пропонований проект повинен мати оптимальні нормативні рішення, які б впливали на суспільні відносини найбільш ефективним методом при найменших негативних побічних результатах. У проекті має бути запропонована зовнішня форма нормативного акта.
3. Проектом має бути враховане місце майбутнього акта в єдиній правовій системі, його роль як нового компонента загального регулювання суспільних відносин.

Підготовку  проекту нормативно-правового акта, як окрему стадію прямого правотворчого процесу, в свою чергу можна поділити на три самостійні етапи.

Перший —  попередні роботи, що передують складанню  тексту проекту. Мається на увазі підбір матеріалів, необхідних для розробки проекту (статистичні дані, результати соціологічних та інших досліджень, досвід законодавства інших країн, аналіз діючого законодавства і практики його застосування та ін.), та ознайомлення з ним.Другий — розробка тексту первісного варіанта (або кількох альтернативних варіантів) проекту.

Третій —  обговорення, доопрацювання та погодження проекту (прикінцева стадія підготовки проекту). Проект остаточно відпрацьовується й оформляється для внесення на розгляд суб'єкта правотворчості.

Вказані стадії не завжди чітко розрізняються, особливо при роботі над проектами невеликих нормативних актів, що вносять часткові зміни й доповнення до чинного законодавства. Проте в принципі відповідні дії мають місце при роботі над будь-яким проектом нормативного акта. Тому важливим є їх послідовне здійснення, чим досягається висока якість прийнятих нормативно-правових актів, підвищується юридична культура правотворчості.

Обговорення та затвердження проекту нормативного акта є головною стадією прямого правотворчого процесу, оскільки саме на цій стадії відповідні положення у проекті набувають юридичної сили.

Особливості положення  того чи іншого суб'єкта правотворчості визначають специфіку здійснення ним  правотворчих повноважень. Разом із тим варто виділити загальні для всіх суб'єктів самостійні стадії офіційного проходження правового акта.

Перша — внесення проекту до порядку денного для  розгляду. Право затвердження порядку денного належить самому суб'єкту правотворчості, який сам вирішує: які питання і в якій послідовності мають бути розглянуті.

Друга — обговорення  проекту. Обговорення проекту дає  змогу:

а) дати загальну оцінку проекту — його необхідність, своєчасність, характеристику завдань, що стоять перед майбутнім актом, соціально-економічні умови, що визначають його прийняття;

б) оцінити правильність та необхідність окремих положень проекту;

в) вдосконалити проект — усунути все непотрібне, невдале, погано підготовлене, внести зміни та покращати текст, ліквідувати прогалини та упущення.

Третя — прийняття  офіційного рішення щодо проекту  акта. Це вирішальна стадія, в результаті здійснення якої проект перетворюється на нормативний акт. Попередні стадії офіційного розгляду проекту створюють умови для цієї, основної стадії. Саме з прийняттям рішення акт стає обов'язковим для виконання.

Процес створення  правового акта, як правило, завершується його опублікуванням (оприлюдненням) —  офіційно встановленим способом доведення  до загального відома прийнятого нормативного акта, який полягає у вміщенні повного та точного його тексту в загальнодоступному офіційному друкованому органі. Аби стати загальнообов'язковими, правові норми мають об'єктивізуватися у загальнодоступних друкованих виданнях. Опублікування вказаних актів — головна передумова набрання чинності та юридична підстава презумпції їх знання. Не можна припустити, що громадяни повністю можуть знати всі положення неопублікованого акта та накладати на них стягнення за порушення невідомих їм правил.

В окремих  випадках оприлюднення може здійснюватися іншими шляхами (передача по радіо, розклеювання текстів), але таке має бути обумовлене у цьому нормативному акті. Опублікування, якщо інше спеціально не встановлене, служить передумовою набрання чинності нормативно-правового акта. § 4. ВИДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ  Правотворчість поділяється на види за суб'єктами і засобами формування норм права.

За  суб'єктами правотворчість диференціюється на безпосередню (пряму) правотворчість (наприклад, референдум), правотворчість державних органів, правотворчість громадських об'єднань та правотворчість трудових колективів.

За  засобами формування норм права правотворчість поділяється на утворення правових норм і санкціонування — надання юридичних властивостей вже існуючим соціальним нормам.

За юридичною силою актів: законодавча діяльність; діяльність щодо створення підзаконних актів.

Особливий вид  правотворчості, який входить до підзаконної  правотворчості — правотворчість органів  місцевого самоврядування і недержавних  юридичних осіб.

Доречно тут  буде розглянути особливості юридичної природи окремих видів правотворчості.

Безпосередня (пряма) правотворчість. У суспільній практиці нашого співжиття все помітніше місце посідають інститути прямого народовладдя — референдуми, збори громадян за місцем проживання, збори трудових колективів та ін. За їх допомогою громадяни безпосередньо беруть участь в управлінні справами суспільства та держави, самі приймають юридично значимі рішення. Для прийняття колективних рішень застосовується єдино демократичний засіб — голосування, яке дає змогу реально визначити волю кожного. Отже, ми маємо справу з феноменом, якому, на наш погляд, притаманні такі основні ознаки:

• свідома діяльність громадян;
• ця діяльність здійснюється безпосередньо;
• здійснюється від імені певного колективного суб'єкта прямого народовладдя;
• вона спрямована на вираження власної волі;
• висловлена воля стає юридично значущим актом, який входить до загальної системи правових актів (якщо вона була безпосередньо спрямована на створення певних правових норм).

Таким чином, виходячи з  вищезазначених ознак, зробимо висновок, то цей феномен — пряма правотворчість, тобто особлива форма або вид діяльності суб’єктів безпосереднього народовладдя, що полягає у встановленні, а також зміні або скасуванні правових норм. Разом із тим, пряма правотворчість знаходить своє вираження у певних організаційних формах, що дають змогу чіткіше встановити, які саме суб'єкти безпосередньої демократії і в якому порядку створюють правові норми в суспільстві. Оскільки право — офіційна форма регулювання відносин, організаційне оформлення прямої правотворчості, як уявляється, є її неодмінною ознакою.

Розуміння прямої правотворчості як організаційно-правової форми діяльності колективних суб'єктів безпосереднього народовладдя важливе для визначення місця, яке вона посідає у процесі створення права. Якщо пряма правотворчість полягає в особливих організаційних формах діяльності, то звідси випливає: інші види діяльності, що перебувають за межами офіційно встановлених форм, як би тісно вони не були пов'язані, не можуть вважатися складовою частиною чи елементом прямої правотворчості.

У демократичному суспільстві формування і реалізація волі населення у правових актах, що створюються в результаті прямого правотворчого процесу, повинні мати справді демократичну основу, що забезпечується безпосередньою участю громадян у розробці та прийнятті актів. Кожний громадянин, висловлюючи свою волю, має право брати участь у цьому процесі у складі певного колективу як:

• громадянин (виборець) при проведенні всеукраїнського або місцевого референдуму;
• член територіальної громади;
• член об'єднання громадян, трудового колективу;
• учасник зборів (за місцем роботи, проживання);
• член спеціально утворюваних для розробки актів комісій;

— спеціаліст, учений, консультант із тих чи інших правових питань та ін. Участь громадян у прямому правотворчому процесі може знаходити свій прояв

на всіх його стадіях: виявленні ініціативи прийняття  правових актів, обговоренні та узгодженні проектів, прийнятті актів.

При характеристиці прямої правотворчості слід звернути увагу на ту роль, яку відіграють у цьому процесі стійкі правила (норми) та принципи поведінки, що склалися в суспільстві и передаються людьми від покоління до покоління, додержуються в силу звички та на підставі внутрішнього переконання охороняються громадською думкою (звичаї). Адже в сучасних умовах майже у кожної групи населення є свої звичаї, що відповідають його моралі та звичкам. Крім того, свої національні звичаї мають різні нації й народності, хоча вони можуть проживати разом і в межах однієї відокремленої території.

Питання про  значення звичаїв та традицій для  прямої правотворчості можна розглядати в кількох аспектах, враховуючи різноманітність її інститутів, норм і конкретних форм їх застосування.

По-перше, суб'єкти прямого  народовладдя враховують звичаї (насамперед, місцеві), що відіграють позитивну роль на сучасному етапі розвитку суспільства і надають їм правового, загальнообов'язкового значення. При цьому вони зберігають якість традиційних настановлень і стають правовими, або, інакше кажучи, звичаєвим правом.

По-друге, формально  сконструйовані норми та інститути  можуть набувати в суспільному житті конкретних, різних за формою способів реалізації, які також можуть стати звичаєм, традицією.

По-третє, суб'єкти безпосередньої демократії будують  свою роботу відповідно до нормативних актів, що регулюють процедуру прямої правотворчості і які, у свою чергу, створені з урахуванням історичних традицій та звичаїв.

Найбільш  рельєфно їх можна простежити на прикладі таких інститутів прямого народовладдя, як загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві референдуми та ін. Як відомо, вони існували ще у VI ст. нашої ери. Звичай спільно вирішувати проблеми свого життя, не доручаючи цю справу єдиновладним правителям, був не пережитком давнини, а оплотом життя слов'ян. Право безпосереднього прийняття рішень при здійсненні місцевого самоврядування територіальними громадами (жителями села чи добровільно об'єднаних у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста) як традиція збереглося і дотепер. Воно закріплене уст. 140 Конституції України.

Простежимо  вплив традицій і звичаїв на безпосередню правотворчість та визначимо функції, що здійснюються ними у цьому зв'язку. До них варто віднести:

1. Функцію формування нових інститутів прямої правотворчості, а також форм і методів їх функціонування. Виникнення нових демократичних інститутів спочатку у вигляді традицій, що відіграє роль своєрідного суспільного експерименту, дає можливість перевірити її дієвість.
2. Функцію доповнення офіційно закріпленої системи інститутів, норм і принципів прямої правотворчості, в результаті чого вона більш повно розкривається у повсякденному житті суспільства через фактично визнані ціннісні реалії, що перевірені правотворчим досвідом населення.
3. Функцію мотивації. Принципи, норми та інститути, а також форми і методи їх застосування, що сформувалися та установилися як звичаї і традиції, а з часом набули правової форми, більш повно додержуються й використовуються в силу їх фактичного визнання населенням.
4. Культурну функцію. Визнання громадянами цінності демократичних ідей, норм, інститутів сприяє підвищенню правової культури суспільства, без якої неможливий розвиток і вдосконалення прямої правотворчості.

Правотворчість  вищих представницьких органів. Головним і найбільш розповсюдженим видом правотворчості є створення законів парламентом. Ст. 75 Конституції України визначає, що Верховна Рада України (парламент) є єдиним органом законодавчої влади в Україні, тобто лише парламент України має повноваження приймати закони, які є актами вищої юридичної сили і яким повинні відповідати нормативно-правові акти всіх інших державних органів, що є підзаконними.