Правотворчість

Розділ XVI Правотворчість

Те, що завжди справедливе і добре, с правом.

П. Юлій

§ 1. ПОНЯТТЯ ТА ФАКТОРИ ПРАВОТВОРЧОСТІ

У багатоманітній і динамічній правовій сфері суспільства  правотворчість посідає провідне місце. Це пояснюється тим, що саме правотворчість дає життя праву, породжує, формує й оформлює його. Тому є зрозумілим величезний суспільний інтерес до правотворчості. Отже, правотворчість — форма владної діяльності уповноважених суб 'єктів (перш за все держави), спрямованої на утворення нормативно-правових актів, за допомогою яких у чинну юридичну систему запроваджуються, змінюються чи скасовуються правові норми.

За результатами правотворчої роботи — якістю законів  та інших нормативних актів — роблять висновок про державу в цілому, ступінь її демократичності, цивілізованості, культурності. Людське суспільство завжди потерпало через брак точних і довершених рішень, такої діяльності органів держави, в результаті якої створюються норми права, правила поведінки громадян і організацій.

Підвищення  якості правових рішень, зниження до мінімального рахунку неефективних нормативних актів — постійне завдання законодавця. Власне, цим пояснюється теоретичне і практичне значення вивчення проблем, які пов'язані з процесом створення норм права. Закони необхідні для людей, суспільства, і не можна допускати прийняття поспішних, непродуманих нормативно-правових рішень, адже будь-яка помилка законодавця тягне невиправдані матеріальні затрати, порушення інтересів громадян. Можна привести чимало фактів із вітчизняної практики, коли наша економіка, соціальна і духовна сфери потерпали через непродумані, науково необґрунтовані нормативно-правові рішення. Наприклад, "Закон про економічну самостійність України" був радше символічною даниною часу боротьби за незалежність, ніж документом конкретної дії. Світова практика також має приклади помилок законодавчих органів. Достатньо навести факт законодавчої заборони в США виробництва і вживання алкоголю в період великої депресії, що викликало зростання контрабанди, мафії і злочинності в цілому.

Може скластися  враження, що знання основ правотворчості корисні лише для тих, хто її здійснює, — депутатам парламенту, членам уряду та ін. Проте це не так, оскільки створення правових норм — один із напрямків діяльності, притаманний не тільки державним органам та органам місцевого самоврядування. А тому юристи, випускники юридичних вузів повинні до тонкощів знати теорію и практику правотворчої роботи.

Правотворчість —  це особлива функція держави, інших  уповноважених суб'єктів, правова форма, правова "оболонка" їх діяльності. Наприклад, парламент затверджує державний бюджет. Розглядаючи його по суті, аналізуючи всі статті доходів і витрат країни, він практично завершує процес прийняття закону про державний бюджет.

Таким чином, "акт правотворчості" має два значення. Це діяльність компетентних суб'єктів щодо видання норм права, а також результат такої діяльності, який виражений у вигляді юридичного документа, закону тощо.

Одна з  важливих характеристик правотворчості полягає втому, що недіяльність, пов'язана з прийняттям, виданням норм права, які є обов'язковими для тих, кому вони адресовані.

Зміст і значення правотворчості полягає в тому, щоб  вибрати такий варіант регулювання, юридичної регламентації, який би повною мірою відповідав поставленій меті. При цьому слід враховувати закономірності розвитку суспільства, сприятливі об'єктивні і суб'єктивні умови для прийняття нормативного акта, а також вибір оптимальної правової форми владного рішення (закон, указ, постанова, статут, регламент тощо).

Правотворчість  характеризується такими ознаками:

1. є, переважно, діяльністю держави;
2. має організаційну спрямованість;
3. відображається в утворенні нормативно-правових актів, що містять норми права чи скасовують, змінюють їх;
4. суворо регламентується правовими нормами.

Держава веде свою законотворчу політику на основі вивчення потреб суспільства і пізнання тенденцій суспільного розвитку. Основними імпульсами щодо створення закону чи іншого нормативного правового акта є суспільно значуща проблема, гостра соціальна ситуація, невирішення питань, тобто те, що має велике значення для більшості людей, для держави в цілому. Мистецтво правотворчості втому і полягає, щоб, по-перше, вчасно, а по-друге, точно, адекватними правовими засобами відреагувати на суспільний "виклик", "зняти" гостроту ситуації. Історія права знає приклади як вдалих нормативно-правових рішень (Французький цивільний кодекс 1804 p., який діяв практично два століття), так і рішень помилкових, поспішних (в 1927 р. Туреччина запозичила Швейцарський цивільний кодекс, яким, зокрема, усувалась багатошлюбність. Мусульманське населення Туреччини не було готовим до цього, що і викликало невдоволення багатьох верств турецького суспільства).

Головна роль у визначенні часу прийняття, змісту і форми правового рішення повинна належати правовій науці. Власне, наука володіє таким пізнавальним інструментом, який дозволяє безпомилково виявити предмети суспільного розвитку і юридичні засоби їх вирішення.

Зрозуміло і  те, що рівень розвитку тієї чи іншої  держави впливає на зміст прийнятих законів. Якщо для США актуальною є боротьба за безпеку на автострадах, а також за чистоту навколишнього середовища, то для України головним є захист прав людини і громадянина, боротьба з організованою злочинністю, корупцією, тіньовою економікою та ін.

Серед основних факторів, що формують основу оптимального та ефективного здійснення правотворчої діяльності, активно-творчого, випереджаючого впливу правових актів на динаміку суспільного розвитку, необхідно виділити:

1. економічні фактори — матеріальні умови життя суспільства, зумовлені рівноправним існуванням різних форм власності, свободою підприємництва;
2. політичні фактори — великий вплив на правотворчу діяльність здійснює політична обстановка у країні, наприклад, взаємодія різних прошарків суспільства і груп населення, парламентських фракцій, рівень активності різних політичних партій, рухів та громадських об'єднань;
3. соціальні фактори — принципове значення при розробці нормативних актів має також ступінь піклування суспільства і держави про особу, її інтереси і потреби, про охорону та гарантування її прав і свобод;
4. національні фактори — у багатонаціональній державі процес формування норм права визначається переважно існуючими взаємовідносинами, формами співробітництва між націями і народностями, що живуть у країні, турботою щодо їх рівноправності та вільного розвитку;
5. зовнішньополітичні фактори — міжнародне становище держави, рівень та характер взаємовідносин з іншими державами і міжнародними організаціями також здійснює суттєвий вплив на правотворчість;
6. ідеологічні фактори — ідеологічна база права, правосвідомість громадян і суспільства в цілому, ступінь її впровадження у суспільну свідомість, правові ідеї, спрямовані на подальший розвиток законодавства.

З іншого боку, всі фактори правотворчості можна  поділити па три групи: фактори, що визначають предмет правового регулювання; фактори, що виражають позиції учасників правотворчої діяльності; фактори власне юридичного характеру.

Класифікація  факторів за характером впливу дає  змогу виділити насамперед ті, котрі перебувають поза правовою системою. Нагадаємо ще раз про економічні, політичні, соціальні та інші фактори як своєрідні об'єктивні умови розвитку і зміни законодавства. Вивчення існуючих процесів та їх тенденцій дає можливість своєчасно відчути необхідність правових змін. Більшість із цих факторів набувають значення правостворюючих, оскільки в них зароджується і виявляється об'єкт майбутнього регулювання. Важливо правильно оцінити цей об'єкт і вміло обрати предмет і метод правового регулювання. За своїм впливом на правові акти можна виділити «нормальні» фактори, що сприяють спокійній та ритмічній правотворчості, «відхиляючі», «нормативно-надзвичайні», «форс-мажорні». З кожним із них пов'язаний той чи інший ступінь ризику в прийнятті й реалізації актів прямого народовладдя.

Вельми важливо  визначити радіус дії різних факторів. На жаль, поки що це не вдається зробити. Досить часто виявлені суспільні  потреби отримують неадекватне правове вираження. Інколи досить поспішно відкидаються попередні акти, або навпаки, зміни обмежуються лише частковим виправленням правового статусу окремих суб'єктів.

Звернемо  увагу на часові характеристики факторів. Одні з них діють постійно, наприклад, стосовно устрою та орієнтації влад, ставлення населення до закону тощо. Інші фактори діють недовго.

Окрім об'єктивних факторів, що впливають на правову  систему зовні, потрібно враховувати фактори її власного внутрішнього розвитку. В них знаходять своє вираження властиві правовій системі принципи побудови і функціонування, внутрішні системні зв'язки та залежності. Ігнорування або слабке їх використання під приводом явного пріоритету об'єктивних факторів робить законодавство внутрішньо суперечливим і структурно невпорядкованим.

До внутрішніх факторів можна віднести й ті з  них, які мають певну процесуальну дію. Одні з них проявляють себе на стадії зародження, підготовки й прийняття рішень. До них належать вимоги громадської думки, вплив різних політичних сил, наслідування правовим стандартам зарубіжних держав та ін. Багато залежить від розуміння правових актів населенням, їх підтримки або відхилення, опору опозиції, ретельності посадових осіб і органів, громадян, засвоєння мети правових актів та їх правильного застосування.

§ 2. ПРИНЦИПИ ПРАВОТВОРЧОСТІ

Правотворчість  повинна будуватися на раціональних, прагматичних, позбавлених будь-якої ідеології ефективних принципах. Питання щодо принципів не несе абстрактно-теоретичного характеру, його розробка в теорії права позитивним чином впливає на практику створення юридичних нормативних документів. Додержання принципів правотворчості допомагає уникати помилок, знижує вірогідність створення неефективних правових норм, сприяє підвищенню правової культури населення і юридичних осіб. Отже, принципи правотворчості — це керівні, основоположні ідеї, що обумовлюють єдність та загальну спрямованість правотворчої діяльності.

Розглянемо  найбільш важливі з них.

Принцип законності полягає втому, що розробка і прийняття нормативно-правових актів повинна проходити з дотриманням правової процедури і не виходити за межі компетенції суб'єктів, які їх приймають. До цього принципу долучається вимога відповідності нормативних актів конституції країни і чинному законодавству.

Принцип науковості говорить про те, що підготовка й прийняття проекту нормативно-правового акта здійснюється за участю представників різних наук. Без сумніву, що діяльність вчених-юристів має важливе значення для успіху законотворчої роботи. Вчені відіграють важливу роль на всіх етапах підготовки нормативних актів — від розробки концепції нормативного акта, з'ясування потреби в правовому регулюванні тих чи інших суспільних зв'язків (наприклад, через соціологічне дослідження, спостереження та аналіз) до визначення способу і типу правового регулювання і вибору моменту прийняття нормативного акта (помилки в цьому питанні небезпечні).

Принцип демократизму. В демократичному суспільстві правотворчість повинна мати справді демократичну основу, яка забезпечується участю громадян у розробці правових актів. Кожний громадянин, висловлюючи свою думку, має право взяти участь у цьому процесі одноособово або у складі певного колективу. Громадяни можуть входити до спеціально створених із цією метою різних робочих груп, брати участь у проведенні перевірок, зборі матеріалів для підготовки проектів нормативних актів. Для складання текстів проектів можуть бути залучені спеціалісти з тієї чи іншої галузі.

Реальна участь громадян у розробці правових актів  свідчить про демократизм цього процесу і дає можливість узагальнювати і враховувати волю та інтереси громадян, їх думку, пропозиції щодо зміни та покращання проектів; дає змогу встановлювати, попереджати й усувати різні помилки, слабкі, невдалі формулювання проектів і приймати всебічно обґрунтовані та ефективні правові акти; своєчасно змінювати чи скасовувати застарілі акти, що гальмують суспільний розвиток; допомагає виявляти нагальні суспільні потреби, що потребують якнайшвидшого правового регулювання та виробляти нові, більш досконалі рішення.

Вбачається  за доцільне також визначати і  законодавчо закріпити перелік  питань, із яких нормативно-правові акти можуть бути прийняті лише після їх обговорення громадянами.

Важливе значення для демократизації та розширення способів участі громадян у процесі правотворчості має: вдосконалення методики вивчення громадської думки; більш уважне ставлення до пропозицій і зауважень громадян, своєчасний їх розгляд, узагальнення та облік при розробці правових актів; подальше зростання освіченості, загальної та правової культури населення, що сприятиме компетентній участі його у правотворчості; розширення юридичних гарантій і правових можливостей безпосередньої участі громадян у розробці правових актів та ін.

Демократизм вироблення та прийняття правових актів  неможливий без гласності— відкритого характеру такої діяльності, широкої та систематичної інформації про неї. Гласність процесу правотворчості характерна для всіх її основних стадій — заходів із підготовки проектів, попереднього обговорення проектів та прийняття правових актів, широкого інформування громадян про прийняті акти та їх реалізацію.

Принцип системності й узгодженості означає послідовність у правотворчості, взаємозв'язок і взаємодію законодавчих актів, обов'язкову узгодженість кожного нормативного акта з нормами конституції, іншими законами, актами відповідної галузі та інших галузей права, з нормативно-процесуальними та ратифікованими міжнародно-правовими актами. В Конституції України цей принцип відбивається уст. 8, яка проголошує верховенство Основного Закону в системі нормативно-правових актів, а також встановлює їх підпорядкованість один одному.